顾一冰

　　拥有穿城而过的外秦淮河，是南京人的骄傲。近年来市政府投入巨资治理污染、打造临河风光带。然而，如今紧挨着外秦淮河边日益增多的高楼，挡住了人们欣赏风景的视线，作为公共景观的风光带，正在成为一些开发商销售楼盘的后花园。（《现代快报》10月23日A3版）

　　其实，不仅仅是南京的外秦淮河，围绕风景名胜大兴土木进行房地产开发，已使不少城市的风光带、名胜处面临着沦为少数人享受的后花园的危险。

　　究其原因，是由于不少城市的地方政府误读了“经营城市”这一城市管理新理念的本意（政府是纳税人出资建立的管理公共事务的机构，它只是代表国家、代表全体市民对城市资产进行经营的主体，必须认真履行应尽职能维护公众的整体和长远利益），在实践中往往是将本该由政府干的事情交给了市场。因此就出现了一方面需要投入巨资治理环境，一方面又迫于资金压力将城市景观卖给开发商的局面。这使民众无法尽情享受整治环境的成果，政府陷入了“为开发商整治环境”的怪圈。

　　问题的关键在哪里？是因为地方政府的财政思路不明晰、不准确。

　　近年来确立的政府“公共财政”理论，要求从“公”与“私”的相互关系中研究经济，发挥政府和市场在资源配置中的效率和作用，而“公共产品和服务”正是理论研究和实践的核心问题。

　　很明显，城市景观（比如公共享用的绿地、水景、山坡等，不包括盈利性公园、娱乐设施）是比较典型的公共产品，在经济学意义上它的特点是：“非竞争性”———因为产品和服务由公众自由享用，很难向个别消费者计算和收取费用（其实从某种意义上说消费者已经以纳税人的身份向政府预付了税金），因此不能以市场的方式供给；“非排他性”———公共产品和服务的效用不可分割，你能享用他人也能享用，你的享用不会也不可以影响和妨碍他人的享用，正如经济学家萨缪尔森的定义“每个人消费这样的物品均不会导致别人对该产品消费减少”。

　　由于公共产品和服务所具有的特点，必然导致市场的失灵和低效，政府必须责无旁贷地承担起提供公共产品并保护全体公众享用权利的责任。当然，提供公共产品并非这些产品一定要由政府生产，可以将公共产品以合同的方式交由私人部门生产，再由政府购买。另外，如果政府资金确实不足，可以以其他权益比如收费路桥的过路过桥费等支付，但绝对不能以公共产品和服务作为交换。因此，以“经营城市”之名，通过出卖公共产品和服务给商人盈利来取得建设资金，从而使得公共产品变成个别人群享受的私人物品的做法，既违背了“公共财政”精神，也是政府失职的表现。

　　最后，我们一直强调“人民城市人民建”，作为城市的所有者和公共产品的实际提供者（通过纳税提供了财政建设资金）及享用者，民众有权对城市规划和发展进行抉择。因此，城市规划和建设必须通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等民主行政新方式，广泛吸纳民意和民智，在充分论证的基础上，形成决策方案由政府实施，这样才能避免公共利益为少数人占用的现象，真正代表最广大民众的利益。