开放公用事业是大势所趋

开放公用事业是大势所趋

http://www.sina.com.cn 2003年10月30日03:57 青岛新闻网-青岛日报

10月27日，作为“青岛经营城市促进周”重要内容之一的“城市建设改革与发展论坛”在香格里拉大饭店会议厅举行。论坛主题是“奥运与城市发展、政府投资体制改革和市政公用事业市场化”。来自国家建设部、中国科学院、省建设厅和我市有关政府、研究部门和高等院校的领导、专家、学者围绕主题进行了深入探讨，为我市城建改革和发展献计献策。　　国有投资体制改革需要大胆尝试　　张曙光（中国社会科学院经济研究所研究员）：　　青岛是2008年北京奥运会伙伴城市，奥运会帆船项目将在这里举办。对于青岛的城市建设来说，这是一个不可多得的机遇。这里的竞赛场地、观赛场所、道路交通、宾馆住宿、环境绿化以及旅游开发等等方面是否能够满足需要，需要政府在进行城市规划和建设时加以全面考虑。政府正好可以利用这一契机在国有投资体制改革方面进行一些大胆的尝试，突破一下。其实，对于许多公用设施和基础设施项目，政府完全可以退出，交给民间资本去办，比如交通、水、电、气等。青岛要在2008年举办奥运项目，基础设施和公用事业的建设会有很大的空间，全靠政府运作是力不能及的，如果放开市场，让民间资本介入进来，会发展得更快更好。　　在传统观念中，经营公用事业和基础设施投资大、周期长、利润低，其实不然，这些项目虽然利润不高，一般为平均利润，但市场广阔，盈利稳定，旱涝保收，几乎没有什么风险。随着城市居民收入水平的提高，城市化的推进，对公用事业的需求还会扩大，而政府体制和公营体制却限制了企业和职工的积极性。因此说，公用事业对民资开放是大势所趋。　　至于方式，可以拍卖经营权，也可以拍卖所有权，可以出让部分股权，也可以出让所有股权，采用特许经营的方式。总之，政府的职能要转化，从自己经营转化为监督经营，只有这样，市场才能真正繁荣起来，城市的建设也会更加快速。　　另外，我还要提出一点，现在许多城市都提出了经营城市的概念。对此，有的城市做得很好，城市功能得到了改善，城市形象得到了提升。但是，有些城市也走进了误区，把经营城市变成了经营土地，有的政府低价从百姓手中征来土地，再高价转给开发商；有的把公共项目用于商业项目，这些都引起老百姓的不满，造成一些社会不稳定因素，这是政府在推进城市化的过程中需要注意的问题。　　改革的范围可以再大一点　　秦虹（建设部政策研究中心副主任）：　　我觉得青岛在国有投资体制改革方面还是有些特色的，比如青岛的城市经营周在全国很有影响，去年有些项目如自来水、公交等事业的改制在全国都有一定名气。无论是观念更新，还是政府决策，还有管理体制，都是有一定优势的，对吸引民间资本有很大的作用。但局限也是有的，那就是改革的范围可以更广泛一些，动作可以再大一点。　　2008年奥运会在青岛有帆船项目，对青岛来说这是一个提升城市形象、改善城市功能、增强城市实力的良好机遇。昆明的“世博会”使昆明的城市发展提速了10年，相信奥帆赛也会加速青岛的发展速度。　　当然，我们也不能只为了办奥运而建城市，应该做好科学的规划和科学的决策，要对未来的市场有一个科学、合理而清晰的预测，不要像悉尼那样，奥运会结束后，大量的场馆闲置，造成极大的浪费，应该多投资建设一些可以长久利用的项目。要保证决策的科学性和决策的民主性，邀请专家和群众的参与，防止失误造成巨大浪费。　　在城市建设中，我认为可以多开辟一些融资渠道，比如一些项目可以走民营的路子，有效吸收社会资金，建立起更加符合市场化要求的体制，这样不仅可以减少政府支出，同时可以发挥民间资本和民营企业效率高、成本低、管理灵活的优势。　　在改制中，不仅像自来水、公交、电等这些收费项目要引入民间资本，像绿地养护、垃圾保洁、道路养护等政府投资的项目也应该进入市场，实行民营，做到管养分离、管干分离。　　当然，在政府的监管机制还没有建立起来之前，改革的步子还是不能太快，毕竟我们在这方面没有现成的经验，因此目前最重要的就是把正在进行的各项改革做扎实了，一步一步深入下去，扩大范围，最终实现政府职能的彻底转化。　　民营需要解决两方面问题　　周汉华（中国社会科学院法学所教授）：　　市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。随着改革的深入，国有经济战略性重组和退出的实施，公用事业对民资开放已是大势所趋。将国有、公营的公用事业（城市公交、供水、供热、燃气、园林、环卫等）的所有权或经营权转移到民间，引入市场竞争机制。实施民营，要按照全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针，鼓励非国有经济介入市政公用领域，通过有序竞争，使企业真正成为独立的经济实体和市场主体，使政府成为平衡社会利益风险的实际承担者。实施民营后，政府可以少花钱多办事，扩大公用事业的规模，提供更多更好的服务，改进公共服务的质量，从而使百姓获得?鄹裆系氖祷荩慕蜗螅跎偕缁岢逋唬俳缁岢て谖榷ǚ⒄梗谡ぷ骺埂? 　　民营其实主要解决两个方面问题：一个是效率问题；另一个是公平问题。因此，公用事业民营可分为两方面：一是通过民营来引入各种不同渠道的资金，外资也好，国内民营资本也罢；二是引入后，怎样从法律上和制度上来保证解决好这种公平的问题、秩序的问题以及后续监管的问题。由于实际改革步伐比较快，但从法律形式上的立法相对滞后。现有的一些相关的法律制度规定的层次比较低，在实践中有可能缺乏足够的权威性。因此要从立法上对公用事业民营提供相对统一的制度安排，对地方事物与中央事物进行合理分化，明确各级职责。现有法律规定的不完善，或者说制度上的漏洞，使我们面临着一系列的需要解决的实践问题。如果搞特许经营，合同的管理非常重要，后续的监管怎么执行也要规定清楚，否则会出严重的问题。监管机构当前也不是很明确，还有监管的手段现在也非常缺乏，这些都需要我们从法律上明确。　　投融资体制改革　　有利于促进政企分开　　胥和生（上海城市发展信息研究中心副主任）：　　搞好城市建设，最根本的就是要解决好资金筹措问题，而问题的唯一出路就是改革投融资机制。市政公用事业长期单靠政府投资包办，只讲投入不讲回报的机制使已建基础设施面临尴尬状态，政府也因此背上了沉重的债务负担。　　如何盘活城市资源，从整体上运作城市，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，促进城市建设快速持续健康发展？这是摆在政府面前的现实问题。上海在这方面进行了一些积极的探索和实践。他们的基本思路就是：将城市基础设施的建设项目按有无收益来确定其经营属性，并分类为非经营性项目和可经营性项目，再根据项目的经营属性、类别及等级等来决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及利益归属等。非经营性项目由于没有收益，其投资主体由政府承担，资金来源以政府财政拨款为主，因而其所有权归政府所有。可经营性项目因为收益大于投资成本，则面向社会招标，按市场经济的模式进行运作。其投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业，还可以是外资企业等。政府按照公开、公平、公正的原则进行招投标，把融资、建设、管理及运营一体化地交给投资方自行决策，自担风险，自然权益也归投资方所有。实施投融资体制改革，有利于促进政企分开，使政府和企业各尽所能，各司其职，从而提高项目的投资效益和经营管理水平。政府做政府应该做的事，退出市场，从微观管理转向宏观调控；企业搞企业擅长的经营，进入市场，从生产主体转为投资主体。　　投融资体制改革有利于拓宽资金来源渠道，从全社会多渠道的筹集资金，满足城市建设发展所需要的资金。青岛经过改革开放20多年的积淀，已经培养了一大批民营企业，他们具有雄厚的资金和丰富的管理经验，完全具备介入市政公用事业的实力。青岛市政府经营城市的理念也很开放，将可观的城市基础设施资产视为商品加以经营，通过有效的经营，将会逐步建立起良性循环、长效的投融资机制。　　公用事业是民营投资的新大陆　　盛洪（山东大学经济研究中心教授）：　　随着市场经济体制改革的日益深化，作为市场经济的“边疆”的市政公用事业，面临着前所未有的机遇和挑战，同时给企业带来了巨大的商机。实施市政公用事业民营，就是转变政府投资体制，逐步启动社会资金，让民营企业来参与一般性公共产品和服务的生产和供给。市政公用事业可以分为两类：一类是真正的自然垄断行业，即一个市场只能容纳一个企业的行业；另一类是近似的公用物品，如“市容”、“公共卫生”、“清理与维护河道”等等。前一类公用事业政府经营效率低，易亏损，在这些行业中实施民营，可仿效市场建立一个人造的制度环境，使企业仿佛置身于一个市场制度中，同时解决好“定价”和“竞争压力”问题，从而既可避免市场的弊端，又借用了市场的力量。政府可以通过公开招标，赋予某企业在某一时段的自然垄断特许经营权，通过竞争给企业施以压力，借此提高其服务水平。政府也可以通过定价的方式来约束和管理这些企业，必要的时候采取政府介入来影响企业定价，切实保障市民利益。后一类公用事业近似公用物品，不适合直接实施民营，但可以通过别的相关产业来间接收费，曲线的实现民营。比如电视广播，任何人都可以收看，不可能向收看者直接收费，但是可以通过广告来向收看的人收费（以看广告的方式），并从在其中做广告的厂商那里获得收益（以收取广告费的形式）。实施公用事业民营，政府可以大量吸引民间的资金，加大对公用事业的投入，还可以改进公共服务的质量，让市民得到更多的实惠；同时对于民间资本来说，公用事业民营给他们提供了新的投资空间，他们更看好公用事业投资回报的稳定和安全，这是一个投资的新大陆。在市政公用事业民营的浪潮中，民营企业将在这个广阔的舞台上给我们创造出一个新的奇迹，给市民提供更多便捷的优质服务。