范建军徐永清

　　十六届三中全会强调，要坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，积极推行公有制多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。国有资产监督管理体制改革的问题已成为完善社会主义经济体制问题的一个重点。

　　一、国有资产管理体制的重新认识

　　国有资产，顾名思义，就是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，是一个很大的范畴，它存在于各个经济领域当中，虽然其表现的形态不一样，但涉及的却都是国有资产管理的问题。具体地讲国有资产主要有以下三种表现形式：

　　1、经营性国有资产。经营性国有资产指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体地说，经营性国有资产，指存在于产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的，其产权属于国家所有的一切财产。根据经营活动的不同性质，经营性国有资产可以划分为金融性国有资产和非金融性国有资产两大类。

　　2、行政事业性国有资产。行政事业性国有资产广泛存在于基础设施、环境卫生、科学研究、文化教育、国防产业等公共领域。随着国有经济布局结构调整的深入，以公共事业为主的国有资产投入将迅速增长，发展空间和活力很大，是国有资产拓展的一个重要领域。

　　3、资源性国有资产。资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下，对某种资源的开发，能带来一定经济价值的国有资源。主要的表现形式是国家拥有的土地、森林、矿藏、文物等。这一形态的国有资产具有双重性，一方面它是一种国家可以支配的资产；另一方面这种支配对于生态、环境等又存在较大影响，因此需要按照可持续发展的目标，统筹规划、科学利用。

　　二、国有资产管理中存在的主要问题

　　（一）没有完善的法律体系对国有资产进行规范

　　国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，没有相关的国有资产管理法规来调整国有资产关系、规范国有资产运行，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据。

　　（二）国有资产出资人制度尚未健全

　　目前的情况是资产形成上渠道多头、来源复杂，资产管理分散，相关部门工作缺乏有效协调，甚至严重影响规章制度的建立和有效实施。因此，必须认真研究谁在实际上履行出资人代表的职责，更好地建立出资人制度。

　　（三）国有资产管理办法过于单一，管理目标不明确

　　目前我们在国有资产管理上，单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有针对不同类型国有资产进行差异化管理和建立不同的管理体系、评价体系，从而导致了不同类型的国资管理与其目标职能发生扭曲和错位，在制度的基本层面上为国有资产管理的低效率现象提供了容留的空间。另外，在各类国有资产的管理中还存在如下问题：

　　1、对国资委缺乏有效监督。按照十六大精神设立的国资委集管资产、管人、管事于一身，如果缺乏有力监督，国资委的权力就无限大，由少数人专权和操纵，极易形成内部人控制，各种规章制度等都可能成为牟利的工具。

　　2、政企分开仍未彻底解决。目前，我国国资改革一些先行地区在国资管理体制上采取“三个层次”构架模式，一些地方党委、政府及其职能部门出于保证社会稳定的考虑，或多或少超越出资人职责范围，干预国资管理机构及其下属营运机构的经营活动，干涉国有企业的人权、事权和资产处置权。

　　3、金融性国有资产等的出资人缺位问题依然存在。新成立的国资委仅管理非金融类的国有经营性资产。国资管理体制改革没能解决金融性国有资产、行政事业性国有资产、资源性资产的出资人缺位问题，特别是多龙治水的局面仍存在于金融领域，无人对金融业经营的盈亏负责。

　　三、国有资产管理体制改革的建议

　　（一）逐步完善国有资产法体系，立法规范国资管理

　　1、国有资产法体系应当反映国有资产运行的中国社会主义特色。始终把保障国有资产运行符合全民利益，作为国有资产法体系的结构据以定型和变动的宗旨。

　　2、国有资产法体系应当符合市场经济对国有资产运行的基本要求。在制定统一适用于各种国有资产的法规的同时，分别制定经营性国有资产法规和非经营性国有资产法规，并且把经营性国有资产法规作为国有资产法体系的主要组成部分；将确立国有资产所有者、投资者和占用者的市场主体地位的法规和保障国有资产实现价值化、货币化、证券化的法规，置于国有资产法体系中的突出地位。

　　3、国有资产法体系应当与国有资产运行系统的结构相吻合。国有资产法体系的结构，在具有一定超前性的同时还要适当兼顾国有资产运行的过渡模式的某些要求；把关于非经营性国有资产、资源性国有资产作为国有资产法体系中相对独立的组成部分。

　　（二）国有资产有进有退，逐步调整国有经济布局和结构

　　政府作为公共机构，主要职责应为社会提供公共物品和公共服务，政府的主要收入来源不应是经营国有资产或收取企业利润而应是税收，并将收入用于公共建设和服务，其目的在于为整个社会提供基础性服务，促进社会的平等和整体发展。因此，规范的国有资产布局应逐步向公共领域和基础性产业倾斜。但在目前国有企业依然在竞争性领域大量存在的情况下，对国有经营性资产管理体制的完善就成了重中之重。

　　国有企业是我国国民经济的支柱，因此应深化国有企业改革，探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数与国家战略和安全息息相关的企业必须由国家独资经营外，积极推行股份制，发展混合所有制经济，进一步促进竞争性国有企业产权的多元化和流动化。

　　按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团，进一步放开搞活国有中小企业，深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。

　　（三）预防国有资产流失，治理企业腐败。

　　1、搞好资产评估，准确量化国有资产。国有资产定价应以市场为基础，由市场的供求关系决定，即在公开、公平、透明的原则下，由中介机构根据当时的市场供需情况来评估确定。在交易过程中严格审查参与交易各方的资质，充分发挥律师事务所、会计师事务所等中介机构的服务、监督作用，提高评估结果的准确性、公正性。

　　2、规范产权交易行为。进一步落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度，防止少数人权力过分集中，搞暗箱操作。有效发挥产权交易所和技术产权交易所的作用，加强产权交易的监督力度，指导产权市场有序发展，为国有资产的交易提供透明的平台。

　　3、健全国有企业经营者激励长效机制。明确上市公司对经营者实施股票激励制度的股票来源渠道，应允许经营者将股权通过指定的产权交易进行交易，交易价格由市场决定。

　　4、完善国有大中型企业资产运作的相关政策。对进行资产运作前存在的不实资产，可以按规定进行核销；采取科学合理的方法，对国有资本退出企业过程中进行的资产评估，使评估价值更接近市场价值；对在资产置换过程中，债权债务同时转移给受让方的，有关因转让资产行为应缴纳的增值税中的地方收入部分，准予先征后返；对资产运作中企业直接支付的税收和费用，也作适当的降低和调整等。

　　5、加强对无形资产的管理。（四）建立科学有效的国有资产管理体制

　　1、纵向上，以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权力与责任。坚持以国家所有为前提，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理，这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而非单纯由中央政府来履行。

　　2、横向上，要区分国有资产的不同类型，确立专门的国有资产管理机构。在分别确定中央政府或地方政府代表国家履行出资人角色之后，需要进一步落实专门的国有资产出资人代表机构。政府应研究出台相应政策，对业已成立的国资委进行有效的监督和约束，防止其权力过大。

　　按照上述原则，应逐步完善金融性、行政事业性和资源性国有资产的管理体制。应该特别提出的是，在进行金融性国有资产管理改革时，不应将其归入国资委管理，因为金融机构，主要是银行，在很大程度上正是国有企业的债权人，如果都由国资委行使所有者权益，就会存在利益冲突，国资委甚至有可能安排金融机构为国有企业发放定向贷款，最终延误企业改革。

　　3、一步健全非金融竞争性国有资产经营体制。对于非金融性国有资产，可以参照先行地区的成功经验，构建三层管理体制：第一层设立国有资产监督管理委员会，是出资人主体，对政府负责，主要职责是管资产、管产权；第二层是控股公司，是资本运营主体，在国有资产调控的范围内决定具体投资行为，选派国有资产产权代表；第三层是国有资产所投资的具体公司，为经营实体，是国有资产能够增值与否的决定性环节。

　　管理的分层级授权，强化了不同层级的相对独立性。在新的国有资产管理体制条件下，事实上存在双重授权，即国务院授权国资委代表国家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件的资产经营公司代理经营。在授权的范围内，每一个层级可以独立运作，并拥有不受干预的权力。由于中间层是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关系更明显，因此应逐步制定相应规范，规定其不可行使行政管理和行业管理职能，防止其对企业的管理控制与公司治理规则发生冲突。