审视新格局下的粮食安全

审视新格局下的粮食安全

http://www.sina.com.cn 2003年11月05日08:24 浙江日报

黄蕙　2003-11-5 　　促进粮食产量合理回升　　对这一次粮食和其他农产品价格上涨的原因，国家粮油信息中心专家分析指出，粮食价格上涨有国内近几年粮食减产、库存消耗的原因，但这波上涨行情跟国际市场大豆、小麦等农产品价格的上涨有很大关系。同时，市场上一些粮食经销商、加工企业对未来粮食价格的预期过于“悲观”也抬高了粮价。实际上，粮食供求的形势不会那么紧张。现在国家正准备采取一系列措施，粮价被平抑下来的可能性是很大的。近期来讲，粮价会有所回落，但不会低于9月份的价格。　　虽然粮食减产只是这一波农产品价格上涨的原因之一，但人们对粮价的上涨十分敏感，它似乎验证了近期人们对粮食供求关系将会发生变化的猜测。自2000年以来，我国粮食消费需求大致在4800亿至4900亿公斤之间，而粮食产量已经连续3年徘徊在4550亿公斤左右，粮食已连续3年产不足需，这几年全国粮食当年产需缺口在250亿至350亿公斤之间，今年更将达到400亿公斤左右。在这种背景下，粮食安全很自然地重新被人们关注。　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，客观讲，减产趋势是对上一轮超常增产周期的合理回归。从1995年开始，我国连续4年粮食丰收，再加上1995年至1998年粮食净进口250亿公斤，导致粮食年总供给量大于消费量，出现了过剩。同时，从总体上看，我国的粮食消费需求一直呈缓慢增长的趋势。如2001年我国粮食消费量约48450万吨（4845亿公斤），只比上年增加740万吨，增长1．53％。所以，虽然这几年出现产不足需的状况，但由于库存充足，近几年粮食供过于求的局面没有发生变化。但同时应当清醒地看到，如果明年继续减产，粮食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧的局面，粮食供求的“拐点”就有可能到来。因此，今后几年粮食政策应由过去几年适当控制粮食产量转向促进粮食产量的合理回升，以保持粮食供求的基本平衡。所谓合理回升，就是努力使得粮食总产量在今后2年内恢复到4750亿公斤左右的水平上，也就是争取增产300亿公斤左右的粮食。在这样的产量水平上，再加上适度进口，我们完全有能力保证粮食供求的大体平衡。　　对此次粮价的波动，国务院发展研究中心研究员程国强认为，近几年粮食生产和需求之间有400亿公斤的缺口，这个缺口会通过市场反映出来，这是正常的。不正常的是，不应当把市场的信号放大，形成非理性的政策干预预期。中国社会科学院农村研究所所长张晓山也认为，粮食产量下降，再加上国际市场和自然灾害的影响，导致粮食在某个时点出现一定程度的短缺和价格的上扬，在市场经济情况下是一种正常的波动。我们一直强调农村经济结构调整是市场化导向的改革，粮价理应由市场供求关系的变化来决定，不能说这就危及了我们的粮食安全。　　粮食供求将趋向平衡　　“民以食为天”。粮食是一种具有战略意义的特殊商品，是国家安全战略的重要组成部分，也是国家经济发展的基础。我国是发展中大国，耕地面积仅占世界的不足10％，而人口却占世界的22％。解决十几亿人口的吃饭问题，始终是党和政府的头等大事。　　人们担心的是，粮食供求关系如果发生变化，会不会对粮食安全造成影响。韩俊认为，近年来，虽然粮食播种面积下降，但由于生产条件改善，我国粮食综合生产能力并没有受到损害，已达到5000亿公斤左右的水平，而城镇居民食品消费的增长已处在一个相对稳定时期。即使发生较大的自然灾害，在近中期内我国也不会出现全局性的粮食短缺。　　中国社会科学院农村研究所李成贵认为，粮食安全问题不足为虑，粮食虽然减产，但是同期其他食物的产量都有较大幅度的增长。比如，1999到2002年，粮食产量下降了5000万吨，而肉类由5821万吨增加到6587万吨，水产品由4122万吨增加到4564万吨，奶类产量更是大幅增加，由807万吨增加到1400万吨。从营养和能量平衡的角度看，非粮食食物的增长可以弥补粮食减产带来的不利影响，食物安全状况得到了不断改善。　　长期以来，在粮食问题上，人们普遍的心态是“手中有粮，心中不慌”，存在一种“宁多勿少”的倾向，甚至认为粮食“多多益善”。但事实上，粮食供给过剩，粮价下跌，给农民增收造成不利。粮食过剩同时会造成库存庞大，给国家财政带来沉重包袱。因此，韩俊认为，近年来粮食产量下降是在粮食供过于求，市场粮价下跌，种粮比较效益下降情况下，农民和政府做出的一种合理调整。在当前的背景下，适当控制粮食生产的总量，保持粮食供求的紧平衡状态，对拉动粮食价格的合理上升，缓解粮食生产和流通中的众多矛盾，都有明显的积极作用。　　粮食安全基础在“地里” 　　经过20余年的改革开放，我国的农业发展进入了新的阶段，粮食从长期短缺变成了过剩，粮食的生产条件也非昔日可比，生产能力大幅度提高，特别是农业科技在发挥着越来越重要的作用，人们的食物结构也在发生着变化，加入ＷＴＯ，使我们利用国际资源和市场的空间大大增加。这些，都成为我们审视粮食安全问题的新背景。我们如何在新的条件下保障粮食安全呢？　　韩俊认为，从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。我国粮食问题从总体上是主要依靠自己解决，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。总体来说，要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来。以提高粮食综合生产能力和优化粮食生产布局为主，以粮食储备调节和粮食进出口调节为辅，保护好农民的种粮积极性，强化对低收入阶层的粮食援助，是确保我国粮食安全的合理途径。　　保障粮食安全最根本的还在于切实保护和提高粮食综合生产能力。粮食生产的基本资源如耕地、水资源等一旦减少，使粮食生产的能力遭到破坏，必然危及粮食安全。具体来讲，调减粮食种植面积要稳步进行，要实现产需总量的大体平衡，近中期内全国粮食面积需要稳定在16亿亩左右。必须要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，并通过复垦增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度。　　程国强提出，应当加强粮食流通体系和市场体系的建设。粮食主产区与销区之间要建立快捷、便利、低成本的储运系统。比如说，东北地区是中国粮食的战略后备基地，但粮食的运输成本比生产成本还要高，到了南方销区就没有竞争力了。因此，应该抓住机会，尽快完善我国粮食储备布局，强化粮食流通能力建设。韩俊认为，确保粮食安全并不意味着所有地区都要实现粮食自给，相反国家应当更加重视优化粮食生产区域布局，加强对粮食主产区的扶持。应当积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用，从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。在东南沿海经济发达地区和大中城市郊区，要积极发展经济价值高的其他作物，不必追求过高的粮食自给率；西部要着眼于加强生态建设，继续因地制宜地退耕还林，适度扩大林地和草地面积；南方要退耕还湖，扩大湖地面积；东北应适度压缩既耗土地又耗水资源的稻谷生产，归还和扩大湿地面积。我国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区。同时应当保护好农民的种粮积极性。由于近年粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素费用不断上升，相当一部分农民种粮处于无利可图状态，农民种粮积极性受到严重影响。解决这个问题，一是在粮食放开经营后，必须探索对生产者进行直接收入补贴的方式。二是应当在降低粮食生产成本上想办法。　　确立粮食安全新战略　　程国强指出，我国对粮食问题的认识和管理能力已趋于成熟，现在应根据我国粮食供需面临的新形势，适应我国经济发展与体制改革的需要，及时调整我国粮食安全管理战略。基本思路是，区分政府危机管理和粮食常规调控的责任，建立由政府负全责的粮食安全危机管理机制，以及以市场机制为主的常规粮食调控体系。　　政府粮食安全危机管理主要负责应对特大自然灾害、战争和其他非常事件所引发的粮食安全问题，建立必要的缓冲储备或战略储备。储备规模应当安排在合理的范围（建议目前控制在300亿公斤以内），要改变过去宁多毋少的观念。尤其是要将战略储备在产销区合理布局，使其在危机时期能够有效发挥作用。需要指出的是，政府负责的粮食安全危机管理，不能像现在既管口粮，还管饲料、工业用粮等，如果范围过大，不仅政府管理成本高，而且调控效率低，影响粮食危机管理机制的有效作用。因此，应有新的粮食安全观，也就是粮食安全主要应集中解决非常时期的口粮问题和特殊人群（农村贫困人口、城市低保人口等）的口粮安全。　　除危机管理外的粮食问题，包括粮食供需和市场价格的正常波动，应纳入常规粮食调控体系，通过市场机制来调节。如建立完善成熟的粮食市场体系，多元主体参与的流通体系，以及高效率的商业储运和进出口体系，由市场，而不是政府来负担和消化正常的粮食市场波动风险。《瞭望》供本报专稿　　【链接】　　切实保护和提高粮食综合生产能力　　让种粮农民有利可图　　应当看到，近年来粮食产量下降是在粮食供过于求，市场粮价下跌，种粮比较效益下降情况下，农民和政府做出的合理调整。适当控制粮食生产总量，保持粮食供求的平衡，对拉动粮食价格的合理上升，缓解粮食生产和流通中的众多矛盾都有明显的积极作用。但是，受粮食播种面积大幅减少和自然灾害因素影响，今年粮食生产形势不容乐观。调动农民?至傅幕裕繁Ａ甘撤岵┟裨鍪眨绦压伊甘嘲踩凳榷ㄔ诮细咚缴希遣蝗莺鍪拥闹匾侍狻? 　　提高粮食生产的比较效益，让种粮农民有利可图、有钱可赚，从而调动农民多种粮、种好粮的积极性，是确保天下粮仓库满、百姓“米袋子”丰盈的根本。国家近几年在这方面做了大量工作，例如，划定专用小麦、专用玉米、高油大豆的优势区域布局，实施专项计划，对这些地区的种粮农民在种植技术、品种更新、中介服务等方面提供支持，还直接给予农民良种补贴，以及通过大力培育龙头企业、发展订单农业等方式增强农民对市场风险的抵抗力。东北种高油高产大豆的农民、黄淮海地区种优质专用小麦的农民都从中得到了实惠。　　调整农业结构不是不种粮　　近年来，各地在农业生产结构不断取得进展的同时，有的地方简单理解农业结构调整就是“压粮扩经”，把耕地腾出来种植经济作物。有的地方占用耕地搞养殖，基本农田用来挖鱼塘、种树，还有的地方，甚至把压缩粮食面积作为考核干部的指标。这些都是错误的观念。　　粮食是关系国计民生的大事，粮食安全涉及国家安全和经济社会稳定，任何时候都不可掉以轻心，必须高度重视粮食生产，努力提高粮食综合生产能力。　　历史的教训告诉我们，粮食产量跌到一定的程度，没有三四年时间是难以恢复的。从现在开始就必须采取切实有效的措施，实现粮食生产的逐年恢复发展。目前当务之急是尽快保护和提高基本农田的粮食产出能力、农业基础设施的抗灾能力和粮食生产的科技进步能力，这三个能力是保护和提高粮食综合生产能力的关键。　　今后，在发展粮食生产的工作思路和工作措施上，要迅速实现“三个转变”：一要由传统的单一粮食观向多元化食物观转变，统筹考虑粮食与畜牧水产品和蔬菜水果等的替代关系，适应膳食结构变化，全面满足人们对食物的需求。二要由“藏粮于库”向“藏粮于地”与“藏粮于库”有机结合转变，把保护耕地、培肥地力，依靠科技、提高单产，作为保护和提高粮食综合生产能力的重点。三要由一般化抓粮食生产向重点抓粮食主产区和优势区转变，加大资金投入和政策扶持力度，保护和调动主产区及农民种粮积极性，加强商品粮基地建设，构建粮食产业带，打牢国家粮食安全的基础。　　高度重视科技的作用　　科技是第一生产力，更是我国农业提高粮食综合生产能力的必由之路。　　人们注意到，近些年来，我国小麦亩产在260公斤水平上徘徊不前，主要原因是科技特别是栽培技术的普及到位率低，进一步加大科技推广力度、运用科技提高单产的潜力很大。　　目前，我国农业科技的现状与发达国家相比仍有很大差距：近三分之二的农业科技成果还滞留在试验室和试验田里，不能及时推广应用。农业科技投入严重不足，农业科研投资占农业总投资的比重，世界平均水平为1％，一些发达国家已超过5％，而我国仅为0．2％左右。科技投入不足，已经严重影响了农业科技成果的推广应用。　　过去，农业增长可以依靠扩大耕地面积和提高单位面积产量两条腿走路，而近几年来，随着我国人口逐年增加和不合理的圈占耕地，人均耕地面积越来越少，人均耕地和水资源分别只相当于世界平均水平的三分之一和四分之一。加入世贸组织后，面临国际农产品市场的激烈竞争、农业科技迅猛发展的形势，我国农业的发展主要依靠提高单位面积产量，这在很大程度上取决于先进科学技术成果的推广应用和广大农民文化素质的提高。专家预测，未来20年要满足世界人口对粮食的需求，每年需增加1．8％的粮食产量，其中1．5％要依靠科技进步实现。　　因此，在粮食生产面积减少、粮食单产增幅有限的情况下，当务之急是尽快提高粮食生产的科技进步能力。　　本报综合新华社报道