刘效仁

　　在杭州，随着城市养狗家庭的增多，公民投诉的案件也在急升。2003年1至9月，市城管执法局直属大队处理犬类投诉已达3338件，占群众投诉总量的93.35％。该局共抓捕无证犬2507条，相当于去年一年的量。而对狗主人处以3000至5000元的罚款，几乎没有得到过落实。面对如此境遇，城管执法局不得不专门邀请部分市民、人大代表、政协委员等共商“犬类执法”的规范难题。

　　其实，杭城的尴尬很有普遍性。因为城市家庭养狗正从较为富裕阶层向广大工薪阶层转化。养狗的人越来越多，养狗者与不养狗者的矛盾也就越来越大。犬只伤人、犬吠扰民和犬只在公共场所随地大小便、糟蹋环境卫生成了杭州市民反映最为强烈的三大问题。如何解决这些问题，是许多城市需要认真面对的课题。

　　杭州的做法与其他各城市大同小异，通过城市立法“高额限养”。1996年1月1日起施行的《杭州市限制养犬规定》规定，市区居民养狗必须办理“狗证”，目前办理一张准养证需要5000元，此后的年审费是1000元。未经批准擅自养狗的，由犬类主管部门没收或者捕杀；对个人养犬的，处以3000元以上5000元以下的罚款。这种高额限养和高额罚款的规定，本来是想对市民产生一种经济威慑力，但无论从情从理，都使得这种震慑力成为“稻草人”。

　　有钱人养犬，上得起“牌证”，但更多养狗者是中低收入者，狗不名贵，花几百元钱就可以买一条，可领取一张准养证却要花5000元，此后年年还得花千元年审。所以，要么不养，要养也不愿办证。无证养狗会被罚款，高额罚款使得养狗者宁愿狗被带走，也不肯缴罚款。目前杭州有证狗为3200只，而无证狗的数字倒在1.5万只以上。（《中国青年报》2003年10月31日）

　　结果，高额限养的规定不仅成了一道门槛，使普通的养狗阶层敬而远之，也束缚了执法者自己的手脚。名贵狗动辄以万元计，处理狗是处置公民财产，必须有完善的行政执法程序。抓到违章狗后，要取证，逐级审批，主人有异议，要进行行政复议，3000元以上的罚款还要召开听证会，没有一二十天结不了案。而根据现有规定，当事人拒不缴纳罚款，最快也要3个月才能申请法院强制执行，可3个月后，光滞纳金就是8100元。加上本金，需执行1.1万元。如此数额，更增加了执行的难度。而这期间，狗还要找个地方好好养起来，平添不少麻烦。如此仔细研究一下，就会发现，在现有法规下，要想解决好养狗问题确实困难。苛法带来的并非威慑，而是公民的绕道而行，执法者的举步维艰。

　　看看老百姓是如何看待养狗问题的。杭州城管部门组织了一次网上调查，结果有1687票赞成养狗，1221票反对；希望继续实行高额限养政策的有255票，希望取消收费制度的1143票，而希望大幅度降低收费标准的有1508票。

　　城市管理固然需要法律规范，但是立法必须充分体现民意，必须把握现实生活中复杂多变的具体现象，使所立之法在具体运用中具有可行性和可操作性，不能仅从立法者的主观意愿出发，想当然地以为提高违法成本与养成守法习惯有必然关系，更不能把立法当作恐吓百姓的一种手段。

　　不能付诸实践的法规，自然不会有什么权威性。要想使一项立法能够真正得以实施，必须充分考虑其可行性。如果我们的立法能充分反映民意，或者说让更多的公民参与城市管理立法的过程，不仅在相当程序上赋予了法律的正统性、民意性和权威性，不仅更易于被公众接受和服从，也在一定程度上也为法律的执行清除了某些潜在阻力。

　　了解了这一点，犬类执法难就会成为过去时。