乔新生

　　中国需要农会吗

　　农村问题是中国的基本问题。要解决农村问题，必须建立能够代表农民利益的组织。这是学术界的共识。

　　在农村的组织结构中，目前存在以下组织：一是在传统的计划经济体制下建立起来的“三级所有，队为基础”的基层组织残余。依照现行的宪法和法律，这类组织已经不复存在，但其组织残余以及这些组织所培养的组织关系仍然具有一定的影响。在个别地区，过去的大队长和小队长仍然是当地的核心人物，他们仍然能够运用传统的组织余威干预地方事务。二是在传统的宗族势力下建立起来的自治组织，这类组织以家族为纽带，在一个自然区域或较小范围的行政区域内影响着村民的日常生活。三是依靠现代法制建立起来的新型的自治组织。这三类组织结构在农村地区相互交织，构成了一个复杂的农村社会系统。目前，无论是中央还是地方各级机构都试图通过强调村民委员会这一自治组织的合法性，来达到组织村民参加社会活动的目的。但现在来看效果并不是很理想。村民委员会的建立，既受到地方政府的行政干预，也受到传统宗族势力的挤压，在个别地区村民委员会与中共基层党组织之间也存在着摩擦。作为村民的自治形态，村民委员会已经很难发挥其作用了。

　　依照村民委员会组织法，现在的村民委员会是代表村民行使农村自治权利的基本表现形式。但是，由于在一些经济落后地区，一些村民错误地认为村民委员会还是传统意义上的大队和小队，是政府为实施行政管理而设置的机构。因此，他们对行使自己的民主权利，主动参选村民委员会缺乏积极性。一些地方乡镇政府不合法的操作，更加重了村民的疑虑，使得这些地区的村委会选举流于形式。在一些发达地区，由于村民看到了村委会在决策过程中的巨大权利，因此又借重传统的宗族势力，暗地里操纵选举，使得村委会难以从根本上成为代表当地大多数村民利益的自治组织。

　　可以说，在现行的政权结构与传统宗族势力的双重挤压下，中国的村民委员会面临着无法发挥作用的危险。正是在这样的背景下，一些学者提出借鉴中国民主革命时期的一些做法，在农村打破原有的宗族结构，限制或剥夺少数富裕农民的权利，建立真正为农民说话的农会组织。

　　这是带有理想主义的乌托邦式的制度设计。从表面上看，农会组织能够代表农村多数农民的利益。但在现有的文化传统下，农会有可能会异化为第二个村民委员会，在运行的过程中还有可能被地方政府和少数宗族势力操纵。解决这些问题的根本办法不是以新的组织取代旧的组织，不是离开现行的村民委员会组织法另立新的农村自治机构，而是从更深层次考察村民利益到不得切实保障的原因。

　　在中国农村，行政权力的不受节制已经称为常态。村民委员会实际上已经沦为地方政府敛财的工具。如果村民委员会无法与地方政府在利益分配上达成一致，或者村民委员会无法执行地方政府的政策，那么村民委员会可能面临解体的危险。因此，解决的办法是，一方面，通过宪法和法律从根本上强化农民的权利，与此同时，减少地方行政机构设置，为村民委员会行使自己的权利提供宽松的政治空间。另一方面，为了摆脱地方传统宗族势力的约束，应该适当缩小村民委员会的权利，让农民有更多自主行使基本权利的空间。

　　许多人一谈到农村自治问题，都强调加强村民委员会的作用。这是一种天大的误解。村民的权利从根本上还是要依靠村民自己来行使。如果赋予村民委员会这一自治组织太多的权利，必然会损害村民的利益。作为一种民意的表达和执行机构，当前的村民委员会权利不是太少而是太多。在许多方面，村民委员会成为了凌驾于村民之上的一个准行政机构。这是制度设计者当初没有注意到的问题。村民委员会的权利应当是有限的。在涉及到村民基本权利的问题时，村民委员会不能参与其中，更不能代替村民处分重大的权利。例如，我国实行农村土地集体所有制，从制度设计上看，土地归全体村民所有，但在具体操作中，土地的征用与补偿实际上控制在村民委员会手中。单纯从权利的配置上来看，似乎村民委员会可以代替村民行使对土地的处分权利，但是，制度的设计者没有考虑到村民的个体差异，没有考虑到村民委员会在决策中可能会出现的代理人失职问题，也没有考虑到代理人的代理成本问题。因此，在农村土地的征用与补偿问题上出现了许多纠纷。依照我国现行的诉讼体制，村民委员会不是行政机构，因此，村民无法通过行政诉讼救济渠道维护自己的合法利益。在一些地方，由于村民委员会与征地单位之间合同齐备，因此当村民提起民事诉讼时，法院也不予受理。已经受理的，一些法院也驳回了村民的起诉。由于村民委员会的权利过于膨胀，导致村民最基本的权利无法得到保障。因此，在今后的村民委员会制度改造中，应当考虑限制村委会的权利，而不是扩大村委会的权利。当然，从根本问题上来说，我国的土地所有制度也应该改变，应该建立与国有土地一样的土地流转制度，让村民能够在土地的流转中获得更多的利益。

　　中国需要农会吗？在现阶段似乎还不需要。只有当农民的基本财产权利切实得到保障，农民能够而且愿意积极参与社会和政治事务，需要新的代言人的时候，农会的作用才能够发挥出来。我们可以想见，在中国未来的政权结构中，既有代表工人利益的工会代表，也有代表农民利益的农会代表，还有代表其他阶层利益的各类代表，他们在宪法的框架下，通过合法的途径，及时表达自己的意愿，并通过科学的程序进行利益的博弈，从而最终实现社会的共同进步。

　　在基本权利尚无法保障，现行的村民委员会受制于地方政府和传统宗族势力，难以发挥作用的条件下，成立农会只会增加农民的负担而不是减轻农民的负担。

　　要贫民窟还是小城镇

　　在中国的学术界，关于农村现代化的命题中，有一个争论激烈的问题，那就是中国的农村现代化应该走“城市化”的道路，还是选择“城镇化”的道路？虽然一字之差，其中所蕴含的内容却完全不同。在城市化论者看来，城镇化无疑是最不经济的现代化之路，因为小城镇的建设虽然可以就近吸纳农民，但是小城镇会与大城市争夺资源，会造成土地等天然资源的浪费，会降低产品的质量，会增加城市的公共设施运营成本等等。在这一呼声中，中国第一个农民城市龙岗镇也悄悄地摘下的农民城的牌子，逐步摸索向现代化大都市过渡的路子。

　　应该说，反对城镇化的理由中，有些是客观存在的。譬如，中国的假冒伪劣商品大多出自中国的小城镇，河北的白沟，福建的石狮，浙江的义乌都曾经以生产低劣商品闻名。尽管现在当地政府已经下大力整治假冒伪劣产品，重新树立了城镇新形象，但仍有一些人将这些地方与仿冒驰名商品的行为联系起来。在一些小城镇的建设中，由于前期规划不够，小城镇成为了新的小集市，与现代意义上的城镇形象相去甚远。目前，个别小城镇确实依靠资源的不合理消耗、以环境污染为代价艰难地支撑着，在这些地方，城镇化的进程可能会随着资源的耗尽与环境的彻底破坏而终止。

　　但是，这并不意味着中国的农村现代化必然选择城市化，因为中国的城市化面临着巨大的刚性约束，城镇化或许是中国农村现代化的最终选择。

　　首先，农村人口的膨胀与农村耕地的不断减少，迫使农村新的就业人口必须向农村以外流动。在农民外迁的过程中，有两个制度性因素必须考虑。一是现有的户籍管理制度，它要求农民无论出走多远，都必须认同自己的农民身份，进而承担作为中国农民所必须承担的一切义务。二是城市的就业制度，它从客观上决定了农民在城市的就业道路上艰难坎坷。因为许多城市将优先满足市民的就业作为制定政策基本的立足点，农民在城市的就业问题上只能扮演拾遗补缺的作用。在少数发达地区，虽然服务业吸纳了大批的农村劳动力，但是，这些领域农民的就业仍然带有临时的性质，具有极大的不确定性。可以说，农村人口与土地的紧张关系迫使农民离开土地，而城市的就业政策又强迫农民保留原来的身份，从事最不稳定的城市服务工作，这样就使得城市的周围必然会形成以临时工和低收入人口为主要聚集区的贫民窟。中国各大城市城乡结合部的农民村证明了这一点，印度孟买的贫民窟也证明了这一点。

　　贫民窟的出现是制度挤压的结果。在农村残酷现实迫使农民背井离乡的同时，农民在现代化都市中却找不到身份的认同感，在大都市的繁华中心也找不到落脚之地。城郊结合部的出租房是他们最好的安身之所。这种身份上的落差以及生活上的贫困，必然会滋生出许多不法行为，而少数人的违法和犯罪行为又会加大城市居民与农民之间业已紧张的关系，一旦有重大外事活动或者开展某项清洁城市的运动，居住在城市边缘的农民必然会成为被驱逐的对象，而一次次地被驱逐和一次次的回归，更进一步加重了农民与市民之间的裂痕。在极其拥挤的城市生活中，农民的基本权利包括其人格尊严权非常容易受到侵害。而农民这种没有尊严的生活在客观上又会不断地恶化城市的治安秩序。

　　由于制度的不科学和执行中的非人性化，导致整个社会处在一个极不稳定的状态。这种社会的不稳定性对于中国下一步的发展无疑是致命的。

　　其次，在一些大城市中，拒绝农民进城不仅有制度因素，还有经济发展因素。城市的现代化一般都伴随着产业的大调整，在一些发达的城市中，传统的第二产业已经迁出了城区，代之而起的是以信息资本为基本特征，以资金的流转为财富的主要实现方式的现代经营模式。作为知识水平不高的农民，很难在这样的行业谋职。城市的产业结构调整客观上也拒绝农民入城。由于城市中仍然存在着缺乏现代经营知识的工人队伍，他们在与农民的竞争中又天然地具有优势，因此，即使在一些传统的服务业，农民就业的机会也会越来越少。在个别城市，提出了社区就业的口号，要求市民和农民工在社区寻找就业机会。从表面上看，这种提法具有一定的可行性。但是，如果农民或市民仅仅在社区内寻找就业的渠道，无疑是一种新的自给自足，不可能会增加社会财富。城市现代化的特征是以人力资本与其他财富的大面积流动为表现形式的，如果将城市分割为一个个小的社区，并且在社区内部实现自给自足，那么，这样的城市无非是一个个小城镇的简单相加而已，它与现代化城市完全不同。

　　在笔者看来，城镇化是中国农村现代化的必由之路。城镇化不是农民集资建房，也不是在广大的农村遍地开花，而是在合理规划的基础上，通过各具特色的产业支撑，形成一个个既能够吸纳农村剩余劳动力，又能真正创造财富的小城镇。现在城镇发展中的问题，主要是因为前期规划不当，后期管理不力，缺乏有特色的支柱产业造成的。在一些形成了独特产业优势的小城镇（譬如义乌），经济的发展已经出现了良性的循环。在这些地区现代化的过程中，正在不断地吸纳当地乃至其他地区的农民。

　　当然，城镇化的过程中会出现土地等自然资源的不合理使用问题，会出现城镇规模较小而公共设施配套成本过高的问题，也可能会出现产业定位不清晰而导致发展后劲不足的问题。只要政府积极引导，前期规划得当，后期管理有力，这些问题会得到克服。在一些发达地区，城镇化的过程中，可以进行现代民主实践，由农民通过直接选举的方式，建立自己的市政府和市议会，由农民自己真正来管理自己的城市，让农民自己对自己的财富负责。

　　解开中国农村土地经营问题上的一个结

　　经过二十多年的农村土地承包经营，中国农村土地耕作收益已经出现了边际递减的状态，无论农民投入多少人力物力，土地上的耕作收益仍然无法满足农民致富的需求。在这种情况下，农民要么改变耕作土地的用途，要么放弃土地。依照中国现行的法律规定，农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。（土地承包法第17条）国家根据需要将耕作土地转为建设用地的，必须首先将土地收归国有。国家在办理土地转让手续过程中，会一次性地向农民支付一定的补偿费用，但此后的土地流转收益农民无法直接分享。这就意味着，农民实际上没有自主改变耕作土地用途的权利。那么，放弃土地对农民来说是不是一种选择呢？

　　依照我国土地承包法的规定，农村耕作土地实行承包经营，农户与发包人之间签订承包合同。作为一种新型的合同关系，承包合同具有物权合同的特征，承包人的许多权利都是由国家法律直接规定的。凡是具有农业户口的中国公民，都可以获得土地承包权，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。（土地承包法第26条）在承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。（土地承包法第29条）这也就是说，在中国农村，农民在耕地的使用上具有非常大的自由，他们可以选择签订土地承包合同，也可以解除土地承包合同。在承包合同期限内，还可以通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地。（土地承包法第32条）既然如此，当农民在耕地上无法获得预期的收益时，为什么不交回承包土地或者采用转包、出租、互换、转让等方式流转土地呢？这是因为，农民的身份决定了，即使农民不耕作土地，仍然要负担国家的有关税费，因此，无论农民的承包土地是否流转，无论农民是否交回土地，基于农民身份而产生的负担并没有解除。这样的税制安排早在1958年的农业税条例中就已经确定了。后来制定的土地承包制度着眼于稳定农村的土地承包关系，但并没有从根本上理顺承包土地的农民与国家之间的权利义务关系？

　　依照土地承包法，作为承包人的农户必须履行三项义务：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。（土地承包法第17条）前两项义务是明确的，也是消极性的义务，在许多情况下，只要承包人不作为，即可履行自己的义务。惟有第三项义务是积极性的义务，承包人必须依照法律和行政法规向国家交纳各项税费。恰恰是法律上的这种刚性的约束，导致中国农村土地承包合同变得仅仅具有形式上的意义。

　　农民为什么必须签订土地承包合同？农民为什么不能选择采用租赁合同？为什么不能建立劳动契约关系？为什么不能与国家签订土地收益分成合同？

　　其实，实行农村土地承包经营是一种惯性的思维方式。由于中国的农村改革是从“大包干”开始的，因此，在后来的一系列法律和政策中都沿用了承包经营模式。事实上，在中国农村，有一小部分地区，仍然采用集体劳动工资计酬的方式建立劳动关系。在一些土地较为富裕的地区，对外来的务工人员也采用了租赁经营的模式。在全国范围内大面积推广承包制度，实际上没有考虑到农民千差万别的土地经营能力，没有考虑到农民对契约形式的自主选择权，因此，在实施中必然会遇到困难。

　　然而，国家之所以强化土地承包制度，还有三个深层次的原因。一是土地承包合同的一方当事人是虚拟的。依照我国土地管理法的规定，农村耕地实行集体所有，集体组织依法行使所有权，当农民承包土地的时候，必须与其所在的集体组织签订承包合同。由于集体组织并不能完全支配承包合同中的收益，因此，合同的谈判也就没有必要，所谓土地承包合同实际上是按照当地土地分布的实际情况，根据人口的比例平均分配土地，丝毫不具有合同的一般特征。但是，如果允许农民采用其他的土地经营方式，譬如收益分成经营、租赁经营等，势必会造成混乱。因为作为发包方的集体组织并不是真正的权利义务承受人。二是国家从农民那里获得的收入是刚性的。由于农村乡镇一级的财政支出不断膨胀，如果允许农民采用租赁、收益分成等方式与土地所有人订立合同，当地财政收入就无法保证。因此，为了稳定农村的财政状况，也必须选择承包合同方式。三是允许采用不同的土地经营方式，交易成本巨大，土地所有人承受不起。从理论上说，土地经营能力较强的农民愿意选择分成经营的方式，而土地经营能力较弱的农民则更愿意选择劳动计酬的经营方式。由于当前土地的所有人具有虚拟性，而土地资源又极为有限，如果允许农民自主选择经营的方式，必然会使交易费用剧增，国家无力承受。

　　但是，现有的一刀切式的土地承包经营模式确实不能适应农村经济发展的需要。因此，必须克服困难，满足农民多种土地经营方式的需求。在笔者看来，国家应该首先改变土地的二元所有制结构，将农村土地统一收归国有，建立国家统一的土地流转制度。在此基础上，通过法律或标准合同的方式，建立土地租赁经营、分成经营以及其他多种经营模式。在法律和标准合同中，应当明确农民的权利义务，将现有的法律和行政法规中农民应当承担的义务统一在标准合同中表述出来，在合同之外，农民不承担任何义务。简言之，就是要实现农村土地的国有化、农村土地经营的多样化、农民的义务契约化。

　　（作者系中南财经政法大学教授）来源：人民网