特别策划：向圈地开刀，刀落何处？(组图)

http://www.sina.com.cn 2003年11月14日02:30 人民网

　　策划：廖玒编辑：陈云

　　最近，全国正在整顿土地市场秩序，向圈地运动开刀，以扭转国内土地市场秩序混乱的局面，把“圈地泡沫”扼杀在萌芽之状态，防范房地产泡沫于未然。可以说，面对着国内土地市场十分混乱的局面，整顿其市场秩序，这是政府应尽之职责。但是政府向圈地运动开刀，刀落何处？是圈地运动本身，还是土地市场？是圈地者当事人，还是圈地者后面的权力？如果不把问题的根源搞清楚，只是停留在事情表面，那只能是隔靴搔痒，无济于事。而且整顿一过，又会死灰复燃。事实上，政府对土地市场的整顿也并非第一次，但几次整顿效果都不尽人意，何也？

值得警惕的“圈地之乱”　　一个小县城的荒诞工业园梦

　　记者到江西省某县采访，发现这个人口不足60万的小县城里竟然有3个规模庞大的工业园区。在当地一些官员的汇报材料上，我们会很容易找到这样字眼“截至目前为止，某某工业园共引进企业××家，预计将产生××产值”，巨大的成就感跃然于纸上。在该县采访时，当地的领导对工业园建设很是得意，大谈“整合资源，依托城市办园区”的工作思路，并重点向记者介绍了该市的城南工业园，将之誉为该县“经济发展的新希望”，并信誓旦旦表示在未来几年将该工业园的面积由现在的4平方公里扩展为10平方公里。

　　记者避开了当地的官员来到被官方称为“最有希望的工业园”的城南工业园。然而令记者吃惊的是，沿途所望之处尽是开膛剖腹的红土地，毫无疑问这就是该县最有希望、最有发展潜力的工业园区了。但是走遍4平方公里的工业园感受的却是令人奇怪的冷清，听不到太多的机器轰鸣，看不到多少人影躜动，工厂倒是有不少，但大多数只是概念上的企业：一块牌子就是一个工厂。身处其中，无论如何都体会不到这是据说已引进了数亿资金的现代工业园。<<<详细内容一个土地督查小组成员的真实手记

　　没有亲身体验，笔者很难想象一些地方设立开发区是何等狂热。督查组于8月10日在南宁市召开的座谈会上，江南区平阳村村委书记黄定开就提出：为发展壮大集体经济，提高村民收入和生活水平，能不能让村里也办开发区？这让督查组顿感问题严重：当地村民发展经济的心情固然可以理解，但折射出许多地方开发区热的现实与心态。

　　村民都能有如此想法，那么各级政府搞开发区的热情比此更是高过百倍，开发区“多”的问题就不可避免。开发区的数量明显超过实际需要，那么“滥”也就随之而来。对此笔者唯一能想到的解释是，类似开发区圈而不发的现象极其普遍，人们都见怪不怪了。

　　地方各级党委政府主观方面存在的一些问题是造成园区过多过滥的更主要原因。对许多干部来说，每一个园区的设立都是值得在年终总结中大书特书的政绩。园区能引来项目，直接化为招商引资的成果，即使不能引来项目，也可以通过炒作、宣传等方式树立自己的形象，一举两得，何乐而不为？<<<详细内容

中央三令五申严管土地，可中央有关部门调研组深入基层调查发现，乱征滥占土地现象不仅未得到根本遏制，在一些地方还呈愈演愈烈之势。其主要原因是“政策”管不住“对策”，一些地方想方设法、变换花招圈占土地。

　　第一招——“改头换面，借尸还魂”：以农业用地流转之名，行非农建设用地征占之实。近年来，国家加大了对开发区过多过滥的整治力度，一些地方便以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。在山东济南市槐荫区某村的一位村民反映说，今年春天，镇、村私下与××集团公司签订协议，将1500亩耕地“转包”给该公司建设所谓“生态园林基地”，转包期限70年。可这个“生态园林基地”一期工程却是汽车展销馆。村民们说，这个××集团本来就是汽车经销商，怎么会建生态园林？

　　第二招——“化整为零，瞒天过海”：土地管理法规定“征用基本农田或基本农田以外土地超过35公顷的，都须报请国务院批准”。一些地方便先想方设法让基本农田荒芜，使之变成“基本农田以外土地”，然后再化整为零，分批报批。据江苏省淮阳某村村民反映，他们那里的乡村干部为了征占耕地，把稻田里的水渠强行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意将良田瞒报为荒地、弃耕地，以达到顺利征地的目的。

第三招——“姑息纵容，暗渡陈仓”：有些村干部错误认为自己是民选村官，能代表村集体处置土地，有的则认天高皇帝远，可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度，纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。记者在浙江、福建等沿海省份调查时发现，不少地区“乡乡都搞开发区，村村在建工业园”。浙江省国土资源厅一份调查显示，全省由县级以上政府批准的工业园区、开发区共计731处，占用耕地126万亩，其中56万亩属于违规占地。未经“县级以上政府批准”的园区数量更是不得而知。

　　第四招——“软硬兼施，强奸民意”：当有干部群众站出来对种种违法占地行为提出反对意见，或上报有关机关时，一些地方领导就会使出这招。长春市经济技术开发区曙光村的老党员许文举告诉记者，他原是村干部，因为到开发区管委会反映征地中的问题，回来就被撤职。而且一天深夜被一帮不明身份的人上门威胁。

　　第五招——“丢卒保车，大事化小”：自土地法实施以来，各地因土地违法处理的干部很有限。浙江省处理最高级别的官员是乡镇干部，最重的处分是降职。江苏省某市一个区委书记对所辖开发区土地违法事件有直接责任，可在查处过程中却把主要责任转嫁给开发区土地办主任，在确保了区委书记未受影响之后，这位土地办主任很快又被提升为开发区副主任。

　　国内土地市场的混乱，并非“圈地”者有多少能耐、有多少智慧、有多少聪明，也并非这个市场从生来就是如何之混乱。最根本的原因就在于这个市场从出现的时候起就没有把其政府权力置于在约束监督的条件下。试想想，如果没有监督的权力渗透在市场的运作中，那么这个市场能够按市场规则运行吗？相应的市场秩序能够建立起来吗？

　　向圈地开刀，刀落何处？

　　房地产项目的土地有多少是以市场化方式得来的呢？有时表面上看是在土地拍卖，但拍卖下的台底交易是外人不知道的。由于以往土地的转让基本上是政府主导下的“暗箱操作”，政府的权力与边界在哪里是无法清楚的。而权力边界的不清，也就为那些有权者或靠近权力者攫取巨额地价差额及操纵土地价格创造了条件。据初步统计，1999年至2002年，立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。而这样的违法案件哪一件不是与权力有关的呢？正因为权力进入了市场，种种乱象由此而生。

　　《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》自2002年7月1日起施行。对于这一纸部颁《规定》，一般民众可能不会对它有太多的关注，但是对国内房地产业说，却犹如发生了一场强大地震，它预示着国内地产业开始以市场法则运作。因为该《规定》取消了以往“协议”出让土地的方式，即取消的土地出让由政府审批的方式，规定了国有土地使用权转让以市场化的招标、拍卖、挂牌出让的方式进行，从而让国有土地的转让由政府主导的非市场化暗箱操作将以市场化的方式来替代。

　　转变政府职能，监督与约束政府权力：为了保证《规定》有效实施，国土资源部和监察部联合发出《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，要求各级领导干部不得干预经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让，严禁用行政手段以打招呼、批条子等形式指定供地对象、价格等要素。如果有领导干部继续搞个人审批，那么其中无论有无权钱交易行为，都将作为违纪处理。不管该《规定》和《通知》实施效果如何，但有一点是明确的，就是房地产业要求从政府主导的困境中走出，从根本上确立国内房地产业市场运作的体系。而且严格明确了政府能决定的只是卖哪一块地、什么时候卖、底价多少，这一块地的用途和容积率也事先法定了，至于卖给谁、什么价钱卖出去则完全由市场来决定，而且将政府权力的边界界定得清清楚楚，从源头上减少寻租设租行为，完全体现出公开、公平、公正的市场原则。从这个意义上说，这次土地市场的秩序整顿，更多的应该放在《规定》所表明的政府职能的转变上，更多的放在如何确立对政府权力的监督与约束上。

　　据2003年一份对全国24省市区的调查报告显示，目前中国各类开发区已达3837家（与当初建设部统计的范围不同）。其中经过国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。据不完全统计，各类开发区规划面积已经达到3.6万平方公里，这个数据比1993年的1.5万平方公里，又多出2.1万平方公里，也超过了现有城镇建设用地的总量。

　　谁该对“圈地热”负责？

国土资源部部长被免职：2003年10月14日，作为中央委员，田凤山参加了中共十六届三中全会的闭幕式。这是他最后一次在政治舞台上露面。就在这一天，中共中央下发文件：田凤山停职检查。次日，国土资源部内部便传出消息：田部长被“双规”了。迄今为止，官方尚无对田凤山“问题”的详细披露，国务院只是在提请任免的文件中说，“田凤山同志因有严重违纪问题，正在调查。”按照常规，由中纪委公布更详细的情况和处理结果，或者进入司法程序，还要等较长一段时间。对田到底犯了什么事，外界议论和猜度纷纷。

　　温家宝总理以严厉的语气强调：要实行最严格的耕地保护制度，以保证中国的粮食安全；要清理各类开发区，坚决纠正违规擅自设立开发区和盲目扩大开发区规模；要严肃法纪，对违反规定乱批、乱占、滥用耕地的务必严肃处理。田凤山黯然去职之时，正试图打压愈演愈烈的开发区热。在热潮中，难以统计数量的耕地在各个地方被转化成开发区，变成了工业区或者商品房；另有一部分被闲置，荒草萋萋。客观地讲，在这场全国性的“圈地”热潮中，作为960万平方公里土地的“大管家”，田应为此负多少责任，现在还很难明晰。

1998年后刮起了新一轮的“开发区热”：不少地方政府为吸引外资，甚至争相压低地价。上一轮圈地运动所建立的开发区特点是：炒卖土地严重，但还是想引进一些企业；而新一轮开发区热的最大特点就是，不少开发商是以办教育、发展高新技术产业为名划拨圈地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致土地变相非法入市。而在大量圈地以后，一些开发区再次陷入荒芜。

　　土地管理失控谁之过：一些地方政府赋予了开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”甚至“颁发国有土地使用证”等所有用地权利，使之成为一个“圈地”特区。地方政府的“发展冲动”带来土地违法违规的操作，愈演愈烈的原因是“违规操作成本很低，所以敢于冒险”，1998年至今，“几乎没有县级以上的干部是因为违规违法出让土地而被处理的。”国土资源部门有自己的执法局，但在具体操作中，“需要配合中纪委、监察部，才能落实到具体的人”，所以行政执法的能力不够。如果在检查过程中，确实发现问题，国土资源部执法局有权利将涉及犯罪的人送交法律程序处理，但“目前为止这样的事情从来没有发生过”。征地制度的缺陷，和执法的软弱，使得地方政府圈地的积极性得到淋漓尽致的发挥。

　　国家五部委联合派出的10个督察组正在全国进行土地核查。国土资源部的官员说，土地核查预计在年底结束，而这些工作是为出台新的土地政策做铺垫。呼吁已久的《土地利用规划条例》正抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。一切都在显示“土地政策将有重大调整”。

　　土地政策将作重大调整？

　　第三轮土地规划：新一轮全国土地总体规划将修编至2020年的土地规划，重点将解决两个问题：一是要符合市场经济发展需要，二是对超规模开发进行压缩和控制。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。有消息称，长期以来国土资源管理工作采用五级审批办法，各省国土部门只管业务不管人事的状况将发生改变，国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式，这种新模式在几个月前就已被高层多次考虑。在立法方面，有业内人士透露，《土地管理法》将进行修改，调整重点是市场条件下如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。

　　人们对规划的强制性多有关注：由于有前两轮规划执行不力的教训，坊间普遍流传政府是在卫星监测之后才发现大面积违规开发用地的说法，这一说法得到了严金明的认可。严金明声称，在第三轮的规划后将会有覆盖全国的卫星动态监测系统。而且新一轮规划后政府对各地方超指标开发用地的惩处力度将会加大，在规划许可上实行更加严格的制度。

　　正在参与整个土地管理立法体系研究的人士称：没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变——呼吁多年的《土地规划法》已经取得一定进展。国土资源部在2002年底开始组织专家深入研究，预计将以条例的形式面世。《土地规划法》和《土地管理法》是并行在《土地法》之下的两部姐妹法，而《土地规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。

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