思明区在全国首创软件评估公共部门绩效

　　怎样评估政府工作绩效？目前，思明区在全国首创的公共部门绩效评估体系通过国家人事部、国家机关事务管理局、省效能办等单位的专家鉴定。专家们认为，这套公共部门绩效评估软件设计属国内首创，为解决公共部门管理的瓶颈探索了新路。

　　新思明区区长郑云峰称，明年这项绩效评估将在新思明区的所有政府部门推开。

　　政府绩效评估：效能建设发展的必然

　　“政府考评年年搞，但效果不大！”厦门大学法学院博士生导师、教授卓越认为，对政府部门工作的评估比企业复杂得多。

　　比如，评估一个企业业绩，主要看它利润率、市场占有率等相对统一的指标完成情况；而评估一个政府，它的工作对象包罗万象，“产品”极其多元，许多产品又是无形的，更兼目标常常十分模糊，这使得评估具有相当不确定性。

　　况且，政府并不单单生产“产品”。比方说，某办证部门今年比去年办证量翻了一番，按企业说法，就是业绩翻了一番，但是如果该部门接到的群众投诉、举报也翻了一番的话，那么业绩能否也算翻了一番呢？卓越教授说，评估政府绩效，不仅要看它办得快不快、多不多，还要看它办得好不好，事难办脸好看不行，事好办脸难看也不行。

　　1997年漳州市在我省率先启动了机关效能建设试点工程，2000年全省铺开机关效能建设，从建立行政投诉中心发端，历经政务公开、政府审批制度改革、清理法规文件、政务超市等发展阶段，效能建设以提高服务质量为核心，以公民满意为标准。

　　机关效能建设经过多年实践，成效如何，需要一个科学的反映机制。

　　思明区首创的公共部门绩效评估就是这样一种机制，它是机关效能深度发展的标志，也是这项工作承上启下的推动机制。

　　电脑评估体系：相关数据输入自动生成分值

　　2001年底，思明区政府成立公共部门绩效评估项目领导小组，由厦门大学法学院卓越教授组建课题开发组，汇集了管理学、经济学、数学、统计学和计算机等多学科人才，课题组第一轮选择了思明区计生局、民政局、建设局、司法局和厦港街道办作为试点。

　　课题组进行了数月的实地调研，初步对5个单位的主要业绩指标、影响要素进行分类分析，建立了绩效评估模式。评估对象只需在一页纸上填写相关数据，电脑录入人员将其输入电脑，软件会自动生成各种分值，并显现在评估结果栏目中。绩效评估工作小组根据评估得分值，对评估对象进行排序，分别对居前和居后者进行奖励、惩罚。

　　卓越教授介绍，评估难点在于评估指标的选择，这套软件中把握了以下指标的结合关系：一、通用指标和专用指标相结合，通用指标适用所有公共部门，专用指标适用不同部门的特定工作内容；二、正数指标与负数指标相结合，业绩的算正数，一票否决的和被投诉的算负数；三、定性指标与定量指标相结合，定性指标凭经验确定，定量指标用函数公式推算；四、基本指标与修正指标相结合，如破案率是公安部门基本指标，但不同公安部门所处的辖区位置、人口素质等变量作为修正指标；五、传统指标与现代指标相结合。

　　今年6月，课题组在第一轮5个试点单位基础上，将调查范围扩大到原思明区所有政府部门。区长郑云峰表示，思明区要打造成品牌区，政府就必须提高工作质量，而绩效评估就是验证和提高质量的有效手段，政府推行绩效评估工作很迫切。

　　绩效评估将改变什么

　　现在很多政府部门流行签订目标责任状，但往往光有目标没有责任，因为那些目标往往较笼统，无所谓完成不完成，所以最后谁也不用负“完不成任务”的责任。

　　有了电脑打分的机制，各个单位和个人在一定范围内均是可比的，均排在某个序位的，谁先谁后，一目了然，比较产生压力，从而促使政府人员提高绩效。

　　卓越教授说，廉政建设解决的是权力与利益的问题，效能建设解决的是权力与责任的问题。效能建设依赖于一个指标体系客观、合理的绩效评估机制，评估就是通过掌握一段时间来政府管理过程的相关信息，来测评其绩效水平。

　　卓越教授解释，公共部门绩效评估不仅仅限于政府，也包括党委、群团等公共部门，将来也要用同样机制去检验、反映其工作绩效。

　　公共部门绩效评估：怎一个“难”字了得

　　卓越教授称，公共部门绩效评估是绩效管理的重要环节，是难度很大的一个项目，主要因为公共部门具有管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏等特点。

　　例如，在一个僻远小山村办学校，麻雀虽小但要五脏俱全，势必造成较大的资源闲置，不如大学校能充分整合各种教育资源；可是如果小山村没有学校，孩子们可能就要跋山涉水几十公里上学。从私立学校来说，在只有几个小孩上学的小山村办学校肯定不合算，因为没有经济效益。但作为政府，其目标既有经济效益，还有社会效益，管理目标比企业复杂，绩效评估也就复杂得多。

　　同时，企业的产品一般是可见的，就某个环节来说是终端产品；而公共部门的产品形态往往无形，它所做的工作很多是中间环节，可能要若干年后才在其他领域显现出效果。而且，企业的产品质量，容易达成一致性的技术标准，而政府产品常常“横看成岭侧成峰”。例如城市拆迁，文物部门与城建部门的评估标准容易大相径庭，各部门多维的标准，使一项工作的评估标准经常难以统一。

　　卓越教授还说，企业绩效一般能通过价格机制体现出来，而政府绩效则不同。公民享受公共物品时，是事先通过交税来实现的，而非平常买东西时一手交钱一手交货，不受直接的价格机制约束。就是说，我不满意你政府的产品，同样也需出钱（交税）购买，因此弱化了价格的反映机制，难以体现政府产品的质量。

　　绩效不同于效率

　　在“公共部门绩效评估”概念中，“绩效”是最难理解的词语。为了解析这个词语，卓越教授用了容易与之混淆的“效率”一词来对照。

　　事例一：某公办大医院医技水平高明，内部流程清楚，患者治愈率高，但是在行风考评中年年列末位。

　　教授评析：效率侧重公共部门内部管理机制；绩效不仅包括内部运作，还包括它与社会、公民的关系，就是说不仅要上级满意，还要人民满意。因此，这家医院的效率高，但绩效不高。

　　事例二：某政府部门今年培训失业人员比上年增加了一倍，但培训人员的上岗就业率却比上年下降了一半。

　　教授评析：效率重速度，追求数量；绩效既重数量，也重质量。培训人数是一个数量质标，它的增加说明效率提高了；就业率是一个质量指标，它的下降说明绩效降低了。

　　事例三：一个穷学生收到大学录取通知单，通知单上写明30日入学报到，可是穷学生把“30日”改成了“32日”，因为对于那个家徒四壁的学生而言，高昂学费使他永远迈不进大学门槛。

　　教授评析：效率是经济学概念，强调投入与产出的比率；绩效是经济、政治、伦理学的概念，不仅强调成本，也关注公平。一味追求高等教育产业化，不断提高学费，却忽略了穷孩子的就学公平，如此产业化只有效率，而无绩效。

　　事例四：政府官员高效快捷办事，但脸难看，话难听，群众意见很大。

　　教授评析：效率依靠刚性的制度；绩效除了制度，还要考虑心理、文化等柔性因素。政府的行风建设属于绩效范畴，目的以人文情怀来弥补冰冷效率的不足。

　　综上所述，绩效评估正是要使公共部门越来越高效、公平，注重服务质量，并逐步建成为民、亲民、利民的服务型机构。

　　(兰文)