蔡苏文

　　农业、农村和农民问题，一直是党和政府高度重视的问题。党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对深化农村改革和完善农村经济体制提出了新的举措和思路。同时特别强调要完善农村土地制度，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。

　　一、土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，是亿万农民的历史选择

　　1978年开始，我国在农村实行家庭承包经营，即由农户承包集体经济组织的土地等生产资料，联系产量计算报酬的责任制。随着农村生产力和商品经济的发展，又根据经济发展的要求，建立了统分结合的双层经营体制。其内容是：统一安排土地和其他生产项目的承包，在国家计划指导下，与农户签订承包合同，并保证和监督合同的执行，统一管理适宜集体掌握的生产设施和大型农业机械，统一组织一家一户难以进行的规模较大的农业基本建设和其他公共设施的建设，统一必要的措施，为承包户提供产前、产中、产后各个环节的服务；承包户在按合同完成承包任务中，可根据自己的条件，独立自主的进行生产和经营活动。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。

　　这种以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，既继承了以往集体化的积极成果，又克服了以往管理上过于集中和平均主义的弊端，充分调动了广大农民的积极性和主动性，从而有力地促进了农业生产的发展。在这种农业经营体制下，生产要素得到合理配置，生产关系适应了生产力发展的要求，潜在的生产力得到了充分的释放和发挥，农业生产出现历史性的大飞跃，取得了举世瞩目的成就。一个世界上人口最多的国家，终于从“饥饿威胁”的阴影中摆脱了出来，进入了相对有余的发展新阶段。农业连续多年增产，农民在从增产中获得增收的同时，随之对工业品需求扩大，刺激了工商业发展。农民从最初经营土地中积累的很少的资本剩余，投资创办了乡镇企业，现在已经创造了全国2／5的工业总产值；1亿多的农村劳动力已经从农村转移出来，把我国的农村发展推到了现代化阶段的起跑线上。城镇居民也从农业改革中获益，一方面可以获得丰富多样的农产品供给；另一方面农村工业品市场的扩大和原料供应的充足，为工商业提供了市场机遇，扩大了生产增加了就业，工农业相互促进，城乡协调发展，为国民经济进入良性循环作出了重要贡献。这些成就无可辩驳地说明，实行土地家庭承包经营作为我国农村的基本经营制度是正确的，是符合目前农业生产力要求的，必须坚持和稳定。

　　二、稳定和完善农村家庭承包经营制

　　党的十六届三中全会，再一次重申“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。”稳定农村中以“统分结合”为基本特征的双层经营体制，其关键问题在于巩固农户的承包经营权，尊重农户的独立自主的经营地位。在土地的集体所有权和农户的承包经营权这一对矛盾中，在我国目前所处的社会主义初级阶段上，农户的承包经营权是矛盾的主要方面，决定着农村双层经营体制的性质。所以，任何制约和削弱农民承包经营权的政策和行为，都有可能动摇现阶段我国农村的基本经营体制，就会损害农村经济的持续增长和社会稳定。中央在第一轮15年承包期到期以后，立即作出了农户承包经营体制延续30年不变的决策，而且坚定承诺在30年以后也没有必要再变，其核心就是稳定农民的承包经营权，增强农户在双层经营体制中的独立自主地位。

　　稳定和完善土地家庭承包经营制的基本问题是处理好村集体和承包农户的关系。村集体是全体承包农户共同利益的代表，它的职能是保证每个农民能平等地行使他们的承包权，并给农民提供所需的各种服务，为农民争取各种合法的权益。但现在在某些农村地区出现了相反的倾向，不是去保护农民的承包权，而是以执行政策和发展集体经济的名义削弱甚至收回农民的承包权，影响了农民对土地的承包经营权利。

　　坚持土地家庭承包经营，并不是说这种制度已经相当完善，正如任何事物都具有矛盾的两面性，农村家庭承包经营制也一样。它既是一种适合我国农村经济发展的基本经营制度，也有其客观存在的缺陷，需要不断的完善。当20世纪90年代后期，中国经济整体上实现了由短缺经济向相对过剩经济的历史性转变后，农业也出现了国内有效需求不足、大宗农产品相对过剩、价格低迷、农民增收困难，农民负担过重等新的矛盾和问题，使中国的农业、农民、农村问题又变得严重起来。这些问题的出现和存在，有各方面的原因，但现在有一种倾向，把目前农村、农业中出现的问题归因于土地的家庭承包经营，把家庭承包经营的缺陷看大看偏了，产生了以偏概全的问题，或者说家庭承包经营制的作用已发挥到了极致，应当加强集体经济的作用了，或者说只有进一步搞土地私有制。这些观点的出现和存在，在农村干部中和农村政策的方向上产生了疑惑，必须纠正这些不正确的看法，要坚决贯彻党的十六大的精神，巩固和完善农村家庭承包经营制。

　　三、进一步完善统分结合的双层经营体制的设想

　　就现阶段农村生产力水平及广大农民的觉悟而言，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制仍充满旺盛的生命力，应该成为农村土地经营的基本制度。同时应随着农业生产力水平的不断提高和经济条件的变化，需要在实践中不断完善和发展。

　　1、进一步明确土地产权主体。应坚持农村土地的集体所有制不动摇。具体到每一个地区，就是要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权，并以土地所有权证书这一法律形式予以确定。

　　2、完善土地承包经营责任制，引入竞争机制。在土地集中连片，并且土地数量较多的地方，作为一种探索，拿出部分土地采取土地集中承包制，就是在家庭承包责任制中引入竞争机制，通过公开“招标”承包，完成农业税的上缴和合同定购任务，并使土地资源得到优化配置。

　　3、完善土地流转办法，逐步发展土地的适度规模经营。党的十六届三中全会《决定》中，明确指出农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，逐步发展适度规模经营。实行土地使用权有偿流转是农村的一项基本政策，它和稳定农户承包制是相辅相成的关系。在搞农业现代化的过程中，农业的规模经营是必由之路。在经济发达地区，第二、第三产业已经相当发达，大部分农民已经在非农产业中找到了稳定的就业，具备了相对集中土地的条件。目前，在积极探索完善土地流转办法的同时，必须尊重农民的自主权，提出大部分农民能够接受的转让土地的条件，通过必备的法定程序，完成土地的流转过程。村集体的作用是提供服务，保障交易活动按既定的政策和法规进行，维护交易双方的合法权益。在实际中要坚决杜绝那种不顾条件。欲速则不达的做法；或者是那种有了条件而不顾农民意愿和侵犯承包权的做法。

　　4、进一步强化国家对农村土地的宏观调控权。国家作为调控主体，拥有土地利用规划权、土地征用权、建设用地控制权、土地管理监督权等。我国已于1996年成立了国家土地管理局，接着全国各地一直延伸到乡镇一级都成立了相应的组织机构，这个组织体系是国家进行土地管理的组织载体。今后，一方面要优化它的机构，完善它的职能，强化它的功能；另一方面要使它与村民委员会等农村集体经济组织实行紧密衔接，积极合作，以加强农村土地管理。对于各种挖盗、掩压、滥占、污染和掠夺经营等毁坏耕地的行为，要严令禁止；对于弃耕、弃管和经营不善等浪费耕地的现象，也要严格监督，并采取有效措施使其纠正，改善经营质量。与此同时，对于土壤的改良、良种普及和科技推广的有关措施要实施各种优惠和奖励政策，以提高土地的使用率。