姚斌华　王基国

　　日前，国土资源部和国务院法制办在广东顺德专门召开了农村集体土地管理制度改革顺德试点总结研讨会，与会领导和专家对顺德过去两年在试点工作中所取得的成绩给予了高度评价。

　　国务院法制办副主任张穹说，顺德的改革对发展农村经济、促进工业化和城市化起到积极作用，通过一系列大胆的改革，更好地保护了农民的利益，为解决建设用地与耕地保护之间的矛盾探索出了一条新路，为完善土地管理制度，修改土地管理法律法规提供了有益的参考。

　　广东省副省长许德立在研讨会上说，在总结顺德试点的基础上，今年6月，广东省下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，顺德的改革试点经验，为该文件的出台提供了重要借鉴和依据，他希望顺德继续大胆改革，为即将开始的全国农村集体土地管理制度改革积累更多更好的经验。

　　工业化、城市化加快，土地改革势在必行

　　顺德面积仅有806平方公里，常住人口却高达111万，流动人口60万，目前，顺德耕地面积为196079亩，人均仅为0.18亩。

　　“随着顺德工业化、城市化的不断推进，农村土地管理制度到了非改不可的地步。”据顺德区副区长左涛强介绍，改革前，整个顺德可谓“村村冒烟、户户点火”，初级工业化的进程使得顺德一度拥有200多个工业区，这些工业区占用了大量农村土地。另一方面，城市化水平过低曾经是顺德之痛，而大幅提高全区的城市化水平，必须征用大量土地。在社会的急速转型时期，顺德农村社会经济的发展面临着一些新问题和矛盾：传统农业优势逐步弱化，竞争力下降，农民收入增长缓慢，城乡居民收入和生活质量拉大，农村分散建设和土地资源浪费严重，违法违规流转集体土地现象较为普遍……如何对珍贵的土地资源进行合理保护利用？

　　“原有的农村集体土地管理制度收取的费用高、程序复杂，农村土地未能体现应有的价值，一句话，就是约束太多，对农民帮助不大，所以必须从政策上为农村土地问题寻找一条合理合法的出路。”多年掌管国土的左涛强对此深有体会。

　　顺德作为中国改革开放的前沿阵地，1992年开始的综合体制改革曾在全国引起巨大反响，敢为天下先的顺德人在全国曾创造了很多值得借鉴的顺德经验。2001年，国务院法制办、国土资源部又一次选择顺德，正式批准顺德为农村集体土地管理制度改革试点地区，鼓励顺德大胆改革，为国家今后修改完善土地管理法律法规探索出一条成功的道路。

　　跳出传统土地框架做文章，“三项改革”造福于民

　　顺德农村集体土地管理制度改革包括三个方面的内容，即征地制度改革、集体土地转为国有和集体建设用地使用权流转。一直以来，政府对征用农村集体土地的补偿标准偏低，这严重影响了农民的积极性，造成农村有地不愿征、政府要地征不上。因为根据顺德原有规定，土地补偿费和安置补助费70%留归集体，只有区区30%能够真正分配到村民手里，至于掌管在村官手里的这70%如何用，用在哪里，很多村都是一本糊涂账，对此村民意见不小。

　　通过征地制度改革，原来的分配制度完全倒过来，土地补偿费和安置费保留20%作为农村福利事业的开支，剩下的80%必须直接分配给个人，这使得农民从征地过程中实实在在得到了好处，政府最感头痛的征地问题也迎刃而解。

　　根据顺德城市化建设的需要，结合城中村的改造和村改居的推进，顺德推行农村集体土地管理制度改革的第二项举措———对村改居涉及的72个村约200平方公里的集体土地转为国有土地，并维持土地的使用权、收益权和用途不变，以保障原农民不因土地用途的改革而利益受损。集体土地转国有，土地价值立时成倍翻升，农民们真正尝到了改革的甜头。

　　土地改革也是对农村千百年传统习惯的挑战。独门独院，曾经在顺德农村遍地开花，如果听凭农民盖房大量占用土地的习惯世世代代延续下去，总有一天，顺德居民将没有立锥之地，更不能为经济发展留有余地。宅基地固化，就是按照设定的时限对符合分户条件的村民按照每人每户不超过80平方米的标准一次性固化村民住宅用地指标，以后不再审批单门独院式的村民个人住宅用地。

　　“真是没想到，当时我们以为，这一项改革是最难的，但是由于我们准备充分，这项改革竟然得到村民们的积极拥护。”副区长左涛强对此感到非常欣慰。目前，顺德已完成宅基地固化人数达到了4.9958万人。

　　顺德经验值得借鉴

　　顺德这些大刀阔斧的改革，促进了土地资源的集约利用，切实保障了农民利益，保持了顺德农村社会稳定，促进了产业结构调整，保护了农村耕地，为推动顺德全区经济的发展起到积极作用。

　　以龙江镇仙塘村为例，允许建设用地流转，使龙江镇仙塘村二、三产业得到蓬勃发展，全村现有工商企业300多家，2002年实现工农业产值2.68亿元，完成税收1243万元，分别比改革前提高了54.3%和28.7%。

　　均安镇三华居委会在农村集体土地管理制度改革过程中，利用集体提留用地和征地补偿款启动经济发展，目前，居委会集体资产总值已达2.3亿元，由于做好了土地这篇大文章，该居委会不仅保证了土地的增值，提高了农民的收入，为居民创造了大量的就业机会，还为居民建立起了完善的福利及社会保障机制，居民真正做到老有所养、老有所乐，呈现出欣欣向荣良性循环的发展局面。

　　农村集体土地管理制度改革，使顺德经济继续保持快速发展的势头，2002年实现国内生产总值437.3亿元，人均3.9676万元。

　　《华南新闻》 (2003年11月28日 第一版)