山东临沂市委书记李群先后担任过寿光市市长和临沂市市长，其间曾作为山东省公派出国干部代表团总团长到美国研修“公共管理”，担任康州纽海文市市长的“特别助理”，有机会“零距离”接触美国地方政府的职责权能、运作特点和官员的工作方式。本文就是他担任美国“市长助理”时的一些心得体会。

　　李群说：“在美国的实习，我对地方政府的职责有了更深的认识。真正的市场经济社会，只有那些市场做不好的事情，或者是市场不能做的事情才是政府的工作范围，比如教育、社会保障以及环保等。而市场能做得很好的事情，是不需要政府插手的。”

　　政府如何管经济———优化发展环境

　　“在美国纽海文市当市长助理期间，我发现市长并不太管经济，甚至连GDP和WTO都不知道是什么，这在我们看来是很不可思议的。但他告诉我，这些是联邦政府考虑的事情，我们是无需知道的。”

　　为此，李群曾与纽海文市市长就政府如何“关心经济”的问题进行过讨论：“你在中国干过市长，与我的工作内容有什么区别？”纽海文市市长问。

　　“最大的区别是你好像不太管经济。我在寿光当市长时，主要精力就是抓经济。财政增长、企业赢利、农民增收、民营经济、结构调整……什么都抓。而纽海文的市长更多是在忙教育、环境等公益性较强的事业。是不是美国的市长都不太关心经济，在经济上投放的精力不多？”

　　“不是。”他解释道，“纽海文只有12万人，但却是美国珠宝店最多的城市；美国500强也有很多在纽海文；纽海文的食品工业也很发达。我们有一支全美一流的治安队伍，这里的入室抢劫率在全美最低，而珠宝商最关注的就是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市？因为我们创造了很好的外部环境，这包括环保、交通、居住、治安等多种发展环境。”

　　李群明白了。纽海文市是通过优化经济发展环境来间接促进经济繁荣，而非事无巨细地直接插手企业。

　　心得：回国后不久，我任临沂市市长。临沂是个商业贸易城，外来商户有30万人。我发现群众对当地治安状况意见较大，影响了商户的投资信心。于是，提出加强治安环境整治。两年间，在财政紧张的情况下，我们不断加大投入以提高公安队伍的装备水平，增加预算1000多万元，购置了测谎仪、指纹自动识别仪等高科技设备，使公安部门陈旧的办案手段得到根本改观。由于环境得到进一步优化，去年，全市私营企业、个体工商户增速排在全省第2，民间投资活跃，临沂的批发市场年成交额超过300亿元，跻身全国3强。

　　政府与企业的关系———未见市长下企业

　　纽海文大大小小的企业众多，12万人口的城市财政收入高达3亿多美元。但在李群当“市长助理”的几个月里，从未见过市长到企业视察，只参加过一次中小企业产品博览会，是由当地中小企业协会自发组织的，不用政府财政掏一分钱。对此，纽海文市市长解释道，在市场经济中，政府和企业属于不同的链条组成部分，发挥的作用不同，但处于同等的市场主体地位。

　　我国以公有制为主体，政府是国有资产的出资人，而这些资产大多在各个企业，因此政府很容易干预企业的具体事务。是出资人就要管企业，但关键是怎么管。

　　心得：在当临沂市市长期间，我发现政府领导干部“包企业”被当作“经验”。一个领导就“抓”那么几个企业，三天两头往企业跑，对企业经营发展指手画脚。政府官员就一定比企业家高明？

　　领导干部成了企业的“太上皇”，干预企业内部事务，必然破坏公平竞争的市场法则，也容易滋生种种腐败。为此，市里制止了“干部包企业”的风气。要求主管经济的领导由过去抓具体经济项目，改为对经济战略、支柱产业、行业规划、政策服务的研究、确立和具体实施。

　　近年来，临沂市政府在经济管理中，逐渐从微观经济的管理中抽身。在经济管理体制上，我们开始尝试按行业成立工业、城建、交通运输、行政事务四大国有资产经营公司，对国有及国有参股企业按资产比例实施有限监管，政府领导不再越位插手企业事务。

　　政府如何“干预”农业———执行有关规定

　　农业是一国基础，但是个弱势产业，各国都必然给予一定支持。美国建立了一整套保护农业的保障体系。在农业市场不稳时，通过限产、价格支持、农业保险、金融扶助等解决农产品过剩和农场主收入问题。由于国家相关政策完备，纽海文市对农业、农场主等投放的精力不太多，只需执行有关规定就可以了。

　　心得：政府对农业的这种政策“干预”是非常必要的。但反过来，如果政府过多地把精力放在用行政命令推进“农业结构调整”，而非制定促进农业发展政策等服务上，就会挫伤农民积极性。

　　我在寿光当市长时，就有过这样的事。当时，上级号召种棉花。市里积极响应，除了发动群众种植外，还一块块地察看。有的乡镇甚至出台土政策，谁家不种，就不让孩子上学。可老百姓就是不愿意种，应付我们的检查。为什么？老百姓说，棉铃虫治不了，种了没用。后来，棉花市场放开了，农民积极性反倒高了。

　　近年来，各地政府都在积极推进调整农业结构，种了大量经济作物。可应对市场风险的体系并未建立，结果今年很多地方出现了葡萄、蜜桃、小枣均增产不增收的现象。这同样说明，解决农民增收，政府应该把主要精力放到制定相关抵御风险的保障政策上，有了这些，农业结构调整农民的积极性就高了。

　　政府怎么花钱———最大的开支是社保

　　在美国，社会保障、公民保健、医疗照顾、收入保障支出是联邦政府最大的财政支出，一般接近总支出的60％；此外是国防、利息、国际事务和其他支出。在州政府和地方政府等各级财政支出中，最大的开支也是社会保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。

　　“纽海文市市长曾向我介绍，从财政支出结构上可以看出政府职能的影子。美国财政学家马斯格雷夫把美国财政归纳为三大职能：资源配置职能、分配职能和稳定经济职能。对一般公民而言，美国的国家概念最突出的一是纳税，第二就是享受国家和社会给予的各种保障和福利。政府主要的工作之一就是社会保障和社会福利。”

　　心得：“两相比较，我们能看到中美两国在财政支出结构上的巨大差异。尤其在地方政府的财政支出结构上，我们的状况并不乐观。当然，这种状况也正在政府机构改革的过程中逐步得到改善。”

　　（宋光茂　何勇）

　　《华南新闻》 (2003年12月05日 第二版)