成思危从保税区到自由贸易区(组图)

http://www.sina.com.cn 2003年12月10日04:33 青岛新闻网-青岛日报

　　编者按在昨日于青岛保税区举行的中国保税区管理与发展研讨会上，全国人大常委会副委员长成思危作主题演讲，演讲的主要内容为我国保税区的发展历程与现状、保税区面临的严峻挑战、保税区转型的目标模式以及步骤、措施等。他提出的“境内关外，适度放开；物流主导，综合配套；区港结合，协调发展；统一领导，属地管理”的转型目标模式，得到与会者的强烈共鸣，为此，本报将成思危副委员长的演讲予以摘编，以便读者进一步了解保税区的发展现状及下一步的改革前景。

　　我国保税区

　　发展的历程和现状

　　1987年12月25日，深圳经济特区按照邓小平提出的改革开放的方针，参考国外设立自由港和自由贸易区的经验，在深圳沙头角设立了我国第一个保税区，进行试验和探索。至2002年底，全国15个保税区批准总面积为51.05平方公里，已验收封关面积34.63平方公里。

　　我国的保税区在设立初期就不准备局限于仿照境外 B onded Area的模式，故在对外宣传中采用了 F reeTradeZone（自由贸易区）的英文名称。各个保税区也根据其本身的特点和条件不断探索适当的发展模式，其功能也由保税仓储逐渐扩展到出口加工、国际贸易、商品展示等方面。

　　但是从总体上看来，我国的保税区是在地方政府的迫切要求下、经国家有关部门审查批准设立、在海关总署领导下、由地方政府具体管理、受当地海关监管的“境内关内”的特殊地区，而境外的自由贸易区则是通过立法设立并管理、处于“境内关外”、享受简单的手续和零关税、免配额等特殊政策的特殊区域。

　　中国保税区已经历10多年的建设和发展，取得了较好的成绩。截至2002年底，保税区累计批准设立企业32671家，其中外商投资企业14784家，合同利用外资209.3亿美元，实际利用外资116.81亿美元，批准国内投资企业17887家。按实际利用外资额及合同利用外资额计算，保税区外商投资的密集度分别为337.31及604.39美元／平方米。

　　在进出口贸易方面，2002年15个保税区完成进出口总额304.33亿美元（其中，进口197.27亿美元，出口107.06亿美元），占全国的4.9％。我国保税区的物流分拨功能也显著加强，例如上海外高桥保税区利用港区相邻的优势，吸引日本佳能、松下、美能达、JVC，美国的通用电气、宝利来、施乐，德国的金钟－默勒等大型跨国企业在区内设立了分拨中心，形成了由600多家物流仓储企业构成的物流产业群；而外高桥港区已开通了14条国际航线和15条国内航线，形成了庞大的集装箱运输能力，其吞吐能力占上海港集装箱总量的46％。

　　在出口加工方面，保税区已成为加工贸易和高科技的产业基地。据海关总署测算，目前进入保税区的IT行业及高科技产品加工已占保税区加工贸易的80％以上。世界500强中已有70家跨国公司进驻上海外高桥保税区，形成了令人瞩目的信息产业群。深圳的3个保税区占的土地面积不到2平方公里，仅占全市面积的1.3％，但其产值却占到了全市工业产值11％。

　　截至2002年底，全国保税区累计完成固定投资约679.69亿元，其中，2002年完成约88.88亿元。2002年共完成GDP578.36亿人民币，完成工业总产值1003.1亿人民币，分别占全国的0.56％和0.91％。在财政税收方面，据全国15个保税区统计累计，2002年实现各类税收340.49亿元，占同期全国税收总额的1.9％，其中海关关税253.92亿元，同比增长44.71％。2002年全国保税区从业人员为27.34万人，产生的间接就业机会为43.7万个，总就业效应为71万个。

　　我国自由贸易区的目标模式

　　在我国参加世界贸易组织以后，我国保税区应当向自由贸易区的方向发展，这是毫无疑义的。但是目前全世界的自由贸易区有1200多个，其规模、功能、管理模式、绩效都各不相同，结合我国现有保税区的具体情况，拟定出我国自由贸易区的目标模式：

　　1.境内关外，适当放开。我国自由贸易区的性质应当明确定为与国际惯例相符的、处于“境内关外”的特殊经济区域。所谓“境内”就是说只要明确处于我国边境之内，是我国拥有主权的区域，在区内活动的法人和自然人都必须遵守我国的法律和法规，接受我国区内管理当局的管理，包括接受我国海关的监督。所谓“关外”就是处于我国海关管辖界限之外，并按照这一性质对区内的企业、人员和货物实行以下一些特殊的管理办法，以尽量减少由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍。

　　在我国参加世界贸易组织以后，根据非歧视原则，我国保税区对外资的减免税等优惠政策将逐步取消，而与境内其他地区实行同样的税率。因此应当促使我国保税区不失时机地向自由贸易区转变，按照“一线放开、二线管住、区内自由”的国际上通行的自由贸易区模式运作，使其具有“境内关外”的独特政策优势，以保持并扩大其对境外投资者的吸引力。

　　2.物流主导，综合配套。现有自由贸易区的功能正在不断地调整，其国际物流的功能日益突出，可以认为自由贸易区正在从贸易主导型和加工主导型向物流主导型过渡。这首先是由于自由贸易区享有免许可证、免配额、免关税及进口环节税以及保税仓储时间无限制等特殊政策，使国外产品既可快速进入设区国的国内市场，又可以方便地转口去其他国家；其次是自由贸易区多半紧邻有大型集装箱码头的港口，并与国际机场有高速公路相连，便于发挥国际物流功能；再次是自由贸易区内设有海关、外汇、商检、税务、银行、保险、商展等管理及服务机构，以及会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、报关行、货代、船代等中介机构，有利于提高物流效率；最后是自由贸易区通常按照国际规范管理，按国际惯例办事，能为国际物流发展提供保障。

　　由此可见，国际物流功能能够适应跨国公司现代物流和供应链管理发展的需要，今后将成为自由贸易区的主导功能，这也是经济全球化进程中自由贸易区与其他特殊经济区实行专业化分工的必然结果。现代物流主导型的自由贸易区是跨国公司国际物流和供应链管理中的一个重要节点，可以帮助跨国公司降低经营成本和提高竞争能力。它还能产生聚集效应，使多个跨国公司的物流中心集结在同一自由贸易区内，并能带动区内仓储业（包括货物仓储，拼箱、拆箱、装箱等）、运输业（包括国际货运和客运，进出保税区的货物的公路运输，以及货物运输代理服务等）、海运服务业（提供海运理货、海运报关、集装箱堆场、船务代理等服务）、贸易业（包括进出口贸易和转口贸易）、金融业、保险业、信息业等多种服务业的发展。

　　在物流主导型的自由贸易区内并不排斥其他方面的功能，包括贸易、加工、展示、金融、生活服务等功能。工贸结合型或单纯贸易型的企业都可以利用自由贸易区的区位优势和物流设施开展进出口贸易和转口贸易等方面的业务，跨国公司在某些地理位置适中的自由贸易区内也可以开展贸易业务，并将这些业务与其物流管理功能结合起来，以取得更好的效益。

　　在自由贸易区内可以适当发展外向型加工工业，主要包括原料零部件在海外及（或）销售市场在海外的产品的加工、由运输包装改为销售包装的加工以及依托境外先进技术的高科技新型产品的制造。跨国公司还可以在一些自由贸易区内方便地使用内地和境外的原材料、零部件组织生产，而产品则可以供应内地和境外两个市场，这样也将有利于降低生产成本和物流费用。

　　在自由贸易区内建立大型的商品展示场馆，使国内客户不出国门就可以在区内直接就地观摩世界各国的商品，并可以在看样后当即签定合同，办理进口手续；境外客户也可以在区内看样后与国内企业签订出口合同。

　　在我国现有的15个保税区中，由于历史等方面的原因，其规模参差不齐，功能也不尽相同，但是总体上看来都偏重于贸易和加工，物流功能相对薄弱。因此应当采取措施增强有条件的保税区内的物流功能，并注意综合配套发展其他有关功能，促使其逐步发展成为物流主导型的自由贸易区。

　　3.区港结合，协调发展。在港口地区或港口城市设立自由贸易区，可以利用其面临海洋、交通便利的区位优势，有利于吸收国际直接投资并促进本国经济的发展。例如在美国“对外贸易区法案”中就明确规定，“对外贸易区是一个限定进入的区域，位于进口港或毗连进口港处”。目前世界上知名的自由贸易区多半与港口相连，并实行区港一体化管理，例如德国汉堡自由港、荷兰的鹿特丹港、巴拿马的科隆自由贸易区等。

　　要建成区港结合并有较强国际竞争力的自由贸易区，一方面要使港口发展为国际枢纽港，另一方面要将港和区连为一体，以口岸国际物流业为核心功能，在港口建设国际物流中心，发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。

　　目前世界航运业的集中化程度很高，全球20家大班轮公司合计占全球集装箱运力的83％，大班轮公司对中转港的选择实际上已成为一个港口能否成为国际枢纽港的决定性因素。为此既要有雄厚的腹地货源，还要大力发展中转业务，以吸引国际主力班轮公司挂靠。目前我国境内集装箱最大港口———上海港和深圳盐田港的国际中转箱量占总箱量的比例均不到1％，而新加坡、神户港和横滨港国际中转业务分别占其总业务量的70％、21％和15％，为此应当采取适当措施吸引和鼓励船公司协同物流公司在枢纽港区进行异地拼箱服务。

　　实现港区一体化就要求区港规划呈“前港后区”的态势，即实现港口作业区、保税仓储区、出口加工区、对外贸易区等功能小区的合理布局。在自由贸易区内不仅与港口直接相关的产业和功能小区要与港口联动发展，而且与港口间接相关的贸易、房地产、出口加工、商展、金融、中介服务等产业也要协同发展，促使港口发展成为国际枢纽港。

　　实现港区一体化要做到以下六个方面：（1）地理区域一体化。即将自由贸易区和港区、码头连为一体，为货物通过自由贸易区进出境提供便利，为转口贸易及货物中转创造条件；（2）经济利益一体化。临港区域中的无税或保税物流服务，可以增强港口对国际贸易货主和大型船公司的吸引力；而港口的国际货流量的增加，也会吸引更多的国际与国内物流企业进入区内，区港之间这种相互创造需求的关系就会使其经济利益联成一体。（3）规划建设一体化。在规划时要使全部或部分国际集装箱码头和自由贸易区相邻，统一建设隔离设施，以利于监管和运营。（4）优惠政策一体化。可将全部或部分国际集装箱码头和作业区划入自由贸易区，统一实行自由贸易区的政策，进行无税或保税运营。（5）港务管理一体化。对港口实行政企分离，港务由政府进行行业管理，划入自由贸易区的码头和作业区则可由经济实体运营，或者与自由贸易区下属的公司相互参股联营。港务管理人员可加入自由贸易区管理层，实现区港的统一管理。（6）物流服务一体化。自由贸易区内的物流活动，如国际集装箱的装卸和拆装箱中转、仓储、货物集疏、货代、船代、理货、报关等都不存在港与区的行政分割，而变为区内企业之间的分工，从而可使物流在更大的空间中和更多的领域内得到充分发展，使港口的运输功能与自由贸易区的贸易功能之间实现互补。4.统一领导，属地管理（略）。

　　向自由贸易区

　　转型的步骤和举措

　　根据上述指导思想和原则，建议将我国保税区向自由贸易区的转型的过程分为以下三个阶段。

　　1、试点阶段（2003－2006年）。

　　这一阶段的主要任务是根据目标模式的要求，在现有的15个保税区中选择条件较好的1－2个进行改革的试点，以利于发现问题和总结经验。

　　根据前述的目标模式，可以认为选择试点的指标体系应包括区位优势、现有基础、发展前景等几个方面：

　　（1）．区位优势：一个自由贸易区的区位优势包括两个方面，一是拥有经济发达的腹地作为依托，经由该区进出口的物流数量足够大；另一方面是从全球贸易角度来看地理位置适中，有利于发展中转业务，成为大班轮公司的中转港。

　　全国现有的十五个保税区都位于沿海地区，大多分别依托于长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地带这三个条件较好的经济区。近年来，大规模的国际产业转移使我国的出口加工业获得了空前的发展，据世界贸易组织统计，2002年我国对外贸易出口额3256亿美元，比上年增长22％，居世界第5位，进口额2952亿美元，比上年增长21％，居世界第6位。19922002年，我国的加工贸易进出口总额从712亿美元增长到3022亿美元，年均增长率为15.6％。19922002年，我国的年度实际利用外资额从110亿美元增长到550亿美元，年均增长率高达17.5％，截至2002年底累计实际利用外资额已将近4500亿美元。目前，在珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的沿海主要港口周边已形成了较大的出口加工产业群。从2002年的进出口金额看来，上海及深圳两市的保税区就占了全部保税区的77％，远远高于其他城市的保税区。

　　（2）现有条件：

　　建设自由贸易区的现有条件包括现有保税区的发展水平、港口的发展水平和软条件（包括政策环境与管理水平等）三个方面。根据我们研究建立的我国保税区发展水平综合评价系统，其评价指标体系包括经济规模、投资状况、投资效益与成长性四组指标。

　　（3）发展前景：

　　出口加工业的发展推动了国际集装箱运输业的发展，对港口物流服务形成了巨大的潜在市场。境内主要海港的集装箱吞吐量已从1990年的156万TEU增至2001年的2470万TEU，年均增长率高达28.5％，而且还有很大的增长潜力。而且由于我国的外贸将继续保持快速增长，集装箱生成系数还会继续上升，由此预计我国境内海港的集装箱吞吐量到2010年时将有可能达到7000万TEU。

　　从全球贸易的角度看来，随着亚太地区物流量的迅速增长，世界集装箱运输的中心正在逐步向亚太地区转移，预计到2005年亚太地区的集装箱运量将达到1.1亿TEU，超过全球运量的一半。在2002年世界集装箱吞吐量前20名港口中，位于亚洲的港口就有9个，而且前五名都在亚洲，我国上海、深圳、青岛三大港口也榜上有名。在我国外向型经济迅速发展的背景下，通过建立自由贸易区，这三大港口有可能发展成与韩国釜山港、我国台湾地区高雄港相匹敌、甚至取代其地位的国际枢纽港，使我国三大经济区域的发展获得有力的支撑。

　　综上所述，我国保税区改革的试点应提出试点方案，经专家评审后由国务院批准。争取在2006年年底之前完成试点任务，初步建成符合上述目标模式的自由贸易区。

　　2、调整阶段（2007－2010年）。

　　这一阶段的主要任务是根据试点的经验和我国保税区的状况，确定各个保税区的定位。其中一些可以发展为自由贸易区，其余的则可根据具体条件和形势需要而转为经济技术开发区、出口加工区或特殊开放区。

　　根据我国的具体情况，自由贸易区不宜过多和过密。在这一阶段内，除了继续发展上海和深圳两个自由贸易区之外，可再将4－5个有条件的保税区转为自由贸易区。在选择这一批保税区时，除了要考虑现有发展水平、港口发展水平及软条件外，还要注意地理位置的适当分布，建议在上海以北和以南的海岸线上各选2－3个点即可。

　　3、巩固阶段（2011－2015年）。

　　这一阶段的任务是加强自由贸易区的建设并改善其管理，力争使我国有2－3个自由贸易区达到世界一流的水平。其主要目标是：

　　（1）成为国际枢纽港。国际主要班轮公司在港口停靠，集装箱吞吐量在世界前十名以内，港口的各项设施及信息化程度均达到世界一流水平。

　　（2）成为国际物流中心。尽管目前对国际物流中心还没有明确的定义和标准，但综合国内外一些学者的观点，可以认为国际物流中心的特点是①多种运输手段的集成：包括海运、铁路运输、公路运输、内河运输、空运等运输手段的合理配置与连接，以及公用设施的共享，成为一个一体化枢纽；②多种运作功能的集成：包括信息、配送、仓储、运输、贸易等功能的相互配合及促进，实现“以市场信息为基础、以产品配送为主业、以现代仓储为配套、以多式联运为手段、以商品交易为依托”。③多种物流技术的集成：包括物流系统规划、设计及建设技术、仓储及运送技术、信息与第三方物流技术、供应链与第四方物流技术等技术的综合与应用。④多种配套服务的集成：包括金融、咨询、中介、报关、理货、物业管理等配套服务功能的配置及其效率的提高。使自由贸易区成为一个“货物通关最畅捷、综合成本最低廉、服务配套最完善、管理运作最规范”的国际物流服务平台。

　　（3）成为国际商展中心。以物流为主导的自由贸易区必须以国际贸易为依托，为此在区内应当大力发展商品展示功能，将其建设成功能齐全、设施先进、展品众多、洽谈便利的国际商品展示中心。其展示场馆内不仅要有展示区和洽谈区，还应当有综合服务区、会议厅、放映厅以及某些商品的试用场地。展品可以自由进出区内供展示用，但若在区内出售则要依法纳税。

　　为了实现全面建设小康社会的战略目标，我国必须进一步深化改革并扩大开放，在经济全球化已成为不可逆转的潮流的形势下，我国保税区向自由贸易区的转变也是与时俱进的一个必然的举措。

　　世界各国自由贸易区的基本特点

　　1.隔离封闭：自由贸易区是在设区国领土上用围栏与该国其他区域隔离且封闭起来的一个区域，其面积一般在十几平方公里以内。

　　2.境内关外：自由贸易区虽然位于设区国边境之内，但却处于该国关境之外，海关对货物的进出国境不征收关税，而进出关境则视同进口或出口要征收相应的关税。除特殊情况外，海关不实施惯常的监管制度。

　　3.充分自由：在区内的企业和个人在服从设区国的法律规定的前提下，享有充分的自由。首先是贸易自由，例如对进出口贸易及转口贸易没有限制，但一般不得经营零售业务；其次是运输自由，例如免办海关手续、非强制领航、船员可自由登岸、卫生检疫及出入境手续从简等；再次是投资自由，通常没有行业限制；最后是金融自由，例如结算币种可自由选择、外币可自由兑换、资金可自由进出等。

　　4.政策优惠：设区国政府通常给予自由贸易区内的企业一些政策上的优惠，例如减免所得税、放宽信贷政策、提供投资匹配、加速资本折旧、保障投资安全、以优惠价提供土地及水、电等。

　　5.港区结合：自由贸易区大多设在吞吐量较大的海港等具有地理优势的地方，例如德国的汉堡港、美国的纽约港、荷兰的鹿特丹港等。特殊情况下也可设在内河港、航空港等地方。

　　自由贸易区的现状

　　顾名思义，所谓自由贸易区（FreeTradeZone）就是可以进行自由贸易的区域。广义上说，自由贸易区是设区国为达到一定的经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其它地区隔离的特别经济区域，这一定义涵盖了自由贸易区、自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保税仓库区等各种各样的经济区域。

　　据不完全统计，目前全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4％；67个发展中国家共设立775个，占65.6％。与此同时，自由贸易区的功能也在不断扩展，原料、零部件、半成品和成品都可在区内自由进出，在区内可以进行进出口贸易、转口贸易、保税仓储、商品展销、制造、拆装、改装、加标签、分类、与其他货物混合加工等商业活动。

　　要注意将自由贸易区与自由贸易区域（FreeTradeArea）区分开来，后者是指两个或两个以上独立关税领土区间相互取消关税或其他贸易限制而结成的集团，例如由美国、加拿大、墨西哥三国组成的北美自由贸易区（域）等。为了避免二者的混淆，有些学者甚至建议将前者称?杂筛郏笳叱莆杂擅骋浊?

　　自由贸易区的发展趋势

　　数量持续增长。有人认为，经济全球化会降低国家之间的贸易壁垒，从而会减弱自由贸易区的作用，甚至会导致自由贸易区的消失。但是事实证明，由于自由贸易区在吸引国外投资、扩大对外贸易、增加就业机会、增强经济实力等方面的作用，近年来无论是在发达国家还是发展中国家，自由贸易区的数量仍在持续增长。

　　影响逐渐扩展。随着经济全球化的发展和自由贸易的扩大，自由贸易区的影响也逐渐扩展，在吸引资本及技术的作用逐渐向区外扩散的同时，一些优惠政策和鼓励政策也逐渐在区外实施，进一步发挥了自由贸易区的示范和带动作用。更为重要的是，发达国家和发展中国家通过自由贸易区这一经济平台进行战略合作，将发达国家的商品、资本和技术同发展中国家的劳动力、土地及政策相结合，使投资国与设区国各获其利，可以取得“双赢”的效果。自由贸易区的发展还在一定程度上推动了国家之间降低贸易壁垒和加强经济贸易合作，促进了统一市场与自由贸易区域的形成。进入21世纪以后，各地区、各国之间寻求建立自由贸易区域的努力远远超过世界贸易组织的多边自由贸易计划。

　　功能趋向综合。从70年代开始，以转口和进出口贸易为主的自由贸易区和以出口加工为主的自由贸易区就已经开始相互融合，自由贸易区的功能也在不断扩展，并逐渐趋向综合化。目前世界上多数自由贸易区通常具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能，这些功能综合起来就会大大提高自由贸易区的运行效率和抗风险能力。今后随着经济全球化的发展，以物流为主导的多功能自由贸易区将不断增多。

　　管理不断加强。各国的自由贸易区在初创时尽管条件不同，功能各异，管理水平也相差较大，但是经过几十年的竞争发展，各国自由贸易区的管理已逐渐趋向规范化，其优惠政策和运作程序也大体相似。而且随着科学技术的进步，自由贸易区的基础设施和管理手段也大大改善。多数自由贸易区拥有最先进的通讯设施、最便捷的交通运输、最有效的管理手段。一些自由贸易区还着重吸引大型跨国公司携带其先进技术来区内“安家落户”，生产高附加值的技术密集型商品，以便在竞争日益加剧的国际市场上始终保持主动的地位。

　　青岛保税区目前已经引进了朗讯、柯达、伊士曼、美铝、艾利斯特、松下等16家世界500强，新批项目中高科技项目占60％以上，形成了全方位、多层次，宽领域的开放型经济格局。本报记者王群摄