政府治理转型与行业协会(图)

http://www.sina.com.cn 2003年12月17日04:39 人民网-华东新闻

　　郁建兴　方立明

　　1951年温州市皮箱业同业公会向市工商联筹委会报送行业规约的公函。

　　在全球范围的经济竞争中，国际组织、跨国公司和其他社会组织以及社会活动的出现、成长，使得以往的“市场”、“政府”两极关系逐渐演变为“市民社会”与市场、政府相互关联的关系。作为市民社会重要结构性要素的行业协（商）会，正日益成为治理体系中的重要内容

　　在英文中，“治理（governance）”一词古已有之，指在特定范围内行使权威，与“统治（government）”的含义交叉。人们在20世纪80年代重新关注这一概念，并且提出“少一些统治（gov－ernment），多一些治理（governance）”，这就赋予了它以新的含义。用治理理论家罗茨的话来说：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”

　　“治理”与“统治”一样，都需要运用权力和权威，二者之间又存在着重要的区别：

　　比如，治理所需要的权威并非只来自政府机关。如此，我们谈到治理时，可以指公共机构、民间机构的治理，即可以是政府的治理，也可以是非政府组织的治理。而传统的“政府统治”中的主体是惟一的，那就是政府。

　　又如，治理与政府统治行为中权力运行的方式和向度不一样。在治理中，因为政府不是惟一的权力、权威和资源拥有者，所以治理除了强制、命令的行为方式外，更有合作、协商、谈判和交换等方式。这种行为不再是一元的、自上而下的，而是变成了多维度权力网，共同作用于社会事务。同时，各种不同权力和权力主体之间也形成多种方式的互动。

　　治理的兴起，标志着一种新的政府管理方式的出现。治理兴起的社会现实基础在于市场经济的发展、私营部门的兴起和社会组织的壮大与职能的发展。在我国，市场经济体制取代计划经济体制，改变了国家与社会之间的关系。由于资源占有和分配主体以及分配方式的多元化，企业、社会作为相对独立的力量发挥越来越重要的作用，实现了国家与社会互动的交往方式。同时，市场经济体制改变了人们的思维方式和行为习惯，平等、权利、法治等观念深入人心，国家与社会之间的交换关系在两者之间的交往方式中占了越来越重的分量。作为这一社会变迁的结果，自然会反过来对社会和公共管理机构提出相应要求。因而，治理的兴起不只意味着对公共部门进行改革，它更表现为要求公共部门转换机制。

　　政府治理转型的一个突出表现是，社会中介组织在治理体系中的地位和作用日显重要。

　　我国的政府治理转型过程，可以从社会中介组织作用不断发挥得到说明。我国政府机构改革，大致经历了从“机构精简”、“职能转变”到“治理变革”三大阶段。

　　从理论上看，“治理变革”与“职能转变”有三个方面的重要区别：

　　在内容方面，政府职能转变主要是指试图在政府与市场之间找到恰当的分界线，政府治理则意味着政府与社会、公共部门及私营部门之间更广泛的合作。

　　在手段方面，职能转变强调综合运用经济、法律和行政手段进行宏观调控，其隐含的意义是政府依然要依靠自上而下的权威，政府治理则倾向于一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。

　　在目标方面，职能转变要实现外在于政府的价值，政府治理变革则以实现“善治”为基本目标，这意味着政府要比以往更加具有合法性、透明性、责任性、有效性和回应性。

　　这一转变离不开社会中介组织，尤其是行业协会的作用。从效应上看，社会中介组织作用的发挥，有效地促进了民主行政和法制行政的建立，使服务理念成为政府公共管理的核心理念，使公共管理职能的主体多元化，它还促进了政府与民众的合作，融洽了政府与公民之间的关系，等等。

　　（作者郁建兴为浙江大学经济学院教授、方立明为温州市龙湾区委副书记）

　　《华东新闻》 (2003年12月17日第三版)