海上田园：营业以来亏损3515万污水处理厂：挪用资金严重违规经合发展基金：投资失误，扶持项目亏损破产139个福利彩票金：突击挪用5668万

　　【本报讯】（记者方兴业）市三届人大常委会第二十九次会议于22日召开，会议听取和审议了《深圳市2003年度绩效审计工作报告》。以下为报告摘要。

　　按照《深圳经济特区审计监督条例》，根据年度审计项目计划，深圳市审计局2003年7月至11月派出审计组，对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金4个项目进行了绩效审计。市审计局依据审计法规，借鉴香港及国外政府绩效审计的方法，选择公众关注、财政投入大的项目，经调查研究确定了审计目标和内容并制定审计实施方案。审计人员采用适当的方法，重点审查了有关项目的经济、效率和效果，同时审查了有关经济活动的真实性和合规性，在此基础上提出审计意见和建议。一、关于深圳市海上田园风光旅游区的审计情况

　　基本评价1998年12月，我市成立深圳市海上田园风光旅游区建设指挥部。1999年1月，深圳市海上田园风光旅游区（以下简称“旅游区”）正式开工建设。2000年7月，宝安区投资管理公司注册成立深圳市海上田园旅游发展有限公司（以下简称“公司”）经营管理旅游区。2001年9月，旅游区开园营业。截止2003年6月30日，旅游区实际资金投入9.38亿元，其中政府直接投入6.67亿元（含园区外市政投入1.5亿元）；旅游区占地面积1.61平方公里，房屋建筑物总建筑面积50596.04平方米，建设总投资为11.03亿元，实际支付工程款8.79亿元。旅游区建成后在促进深圳西部第三产业发展，改善宝安区投资环境，增强人们的生态环保意识等方面发挥了一定作用，带动了周边相邻产业的发展。但旅游区营业以来，累计净亏损3515万元（未包括应计提的折旧费用和公司贷款利息），经营效益与可行性研究报告提出的目标、同行业先进指标均有较大的差距，预定八年左右收回投资的目标难以实现。

　　主要问题审计发现，旅游区在项目建设上存在一些问题。一是项目前期准备工作违反基本建设程序。旅游区从提出建设意向到计划开园营业仅有13个月的时间。通常情况下，类似旅游项目的建设，一般应有2－3年的论证和筹备时间。由于建设时间紧、任务急，开工前未进行可行性研究，也未作初步设计和编制项目总概算，项目至今无一个完整的经有关部门批准的项目总概算，直至2000年1月才补做了可行性研究报告。二是项目建设过程中手续不完整、不规范。旅游区边勘察、边设计、边施工、边报建，很多施工合同都是事后补签的，有的甚至无施工合同，部分项目至今未办理规划许可证和施工许可证；大部分项目未按有关规定进行公开招标，自主发包项目占工程投资的68.5％。三是大部分工程结算不及时，项目未办理验收即交付使用。旅游区共执行合同409项，已结算项目19项，结算造价956万元，不到工程总投资的2％，目前尚有工程欠款约2.30亿元；绝大部分项目未办理验收手续即交付使用，已办理验收手续的只有59项，占全部合同的14.43％。

　　审计还发现旅游区开园后在经营管理方面存在一些问题。一是公司未制定旅游区的长远发展目标。二是缺乏有效的内部控制，门票、客房、物业出租定价以及旅游项目长期合作合同订立均未充分考虑经济效益。比如，水上街市项目签订了合作合同，但按照合同条款规定，公司7－15年无法收取租金。三是财务管理较为薄弱，公司尚未制定存货核算等基本财务会计制度，财务设置不够完整，会计核算不够规范，会计基础工作比较薄弱。

　　旅游区目前面临比较严峻的形势。一是经营包袱沉重，每年5500万元左右的折旧费用为后期经营造成巨大的困难。二是旅游区经营将继续发生亏损。通过盈亏平衡分析，公司盈利的目标很难实现，而且在今后相当长的时间内每年还会发生较大亏损。三是工程欠款高达2.30亿元，银行贷款2.47亿元，继续贷款困难重重。四是由于大部分工程尚未结算，产权不明晰，贷款、资本运作均受到制约。五是面临同行业的激烈竞争。

　　审计建议一是充分利用现有资源，调整经营决策，加强财务管理，强化成本核算，最大限度增收节支，避免经营亏损进一步扩大。二是妥善解决工程欠款，明晰产权，使旅游区能有多种发展思路。在旅游区产权未明晰前，在财政贴息上继续给予支持。三是招商引资，吸收有实力的企业集团入股旅游区，走品牌化、集团化、专业化的道路。四是采取由旅游区提供土地、宾馆等资源，合作方提供资金的方式，合作开发旅游项目，合作开发房地产，完善旅游区功能，盘活闲置资产。五是将该项目通过公开招标委托给熟悉市场运作的专业公司经营。在条件成熟的情况下，将旅游区采取招标或在产权交易中心挂牌的方式，面向社会公开转让。

　　二、关于深圳经济特区污水处理厂建设项目的审计情况

　　基本评价自1982年至2003年，特区内共下达四座污水处理厂政府投资计划15.59亿元。截止到2003年6月，完成计划投资13.80亿元，建成滨河、罗芳、盐田、南山四座污水处理厂，形成日处理112.2万吨的规模，较好地完成了项目建设目标。目前污水处理厂资产使用和总体运行情况较好，处理污水排放指标基本达到设计标准，对改善我市水环境发挥了重要作用。

　　主要问题审计发现，特区内污水处理厂项目建设及运营管理存在一些问题。一是污水处理量不足，不能有效发挥政府投资项目的规模效益。特区内由政府投资建设形成的污水处理设施能力为日处理112.2万吨，但由于污水管网建设明显滞后，排水管理存在较多盲点，导致污水收集能力和处理量明显不足。2002年特区内实际污水处理量每天仅有66.9万吨，设施利用率仅为59.6％，每天仍有54.9万吨污水未经处理直接排放。二是污水处理率偏低，城市污水处理深度不足，污水处理厂建设项目未能实现改善我市水环境的总体目标。2002年特区内污水处理率达到60％，但特区外污水处理率不足10％，使污染负荷总量大大超过了水环境容量。特区内南山厂对污水进行一级处理后，磷、氮等污染物总量仍超标；滨河厂臭气浓度较高，长期对周边居民生活造成影响。三是办公楼、食堂等设施配置过多造成闲置浪费，利用项目建设资金搭车超额建设职工宿舍，影响政府投资效益。如滨河厂共投资建设三座办公楼，厂方仅使用其中一座办公楼的5层；罗芳厂项目配套建设职工宿舍126套，该厂现有职工55人；滨河厂建设员工宿舍228套（未含单身宿舍63间），该厂现有正式职工108人。四是部分生产设施闲置，使用效率低。截止到2003年6月，闲置未使用部分的投资额为2.13亿元，占总投资额15.39％。五是部分工程工期延长致使投资加大。滨河厂三期工程最初的投资计划为1.80亿元，建设工期安排至1995年，后来延长至1999年，工程实际投资达3.20亿元，超过最初投资计划67％。六是建设项目管理费1429万元被挪用购买土地使用权、兴办公司、兴建办公用房等，其中有182万元未收回。七是污水处理行业管理体制改革中缺乏有效的监管机制。对企业提供污水处理经营服务的成本标准尚未制定；对转制中政府投资资产的保值缺乏有效监管；对污水处理基础设施建设的投资渠道不畅，缺乏配套政策。

　　审计建议一是提高城市排污基础设施的规划水平，把排污基础设施建设上存在的一些盲点包括旧屋村、部分工业区等纳入统一规划。二是加强污水收集系统管网的建设，实现管网收集系统和污水处理设施的同步建设。加速建设莲塘、沙头角、清水河等污水收集管网，提高污水处理率；尽快安排南山厂二级处理项目的建设；完善现有污水处理厂消毒设施及臭气和污泥处理系统的建设，实行新排放标准，防止二次污染。三是加强监管，保障公用事业特许经营的健康发展。理顺污水处理厂的产权关系，制定污水处理成本的核算标准和范围，制定污水处理费的拨付办法和服务质量监管办法，对特许经营的建设主体加强制约和规范，保障公用事业的建设投入能满足我市发展的需要。

　　三、关于深圳市经济合作发展基金的审计情况

　　基本评价深圳市经济合作发展基金（以下简称经合基金）于1990年成立，主要用于完成国务院、广东省委、省政府和深圳市委、市政府确定的对口扶持任务。经合基金由深圳市经济合作发展基金管理委员会（以下简称深基会）管理，深基会下设办公室。截至2002年底，经合基金总规模为9.37亿元，其中市财政历年累计拨款8.50亿元，深基会运作收回借款利息8700万元；深基会及属下深基会办公室通过滚动投放，累计收回经合基金本金2.50亿元，占经合基金累计投放总量11.03亿元的23％。多年来，我市经合基金重点扶持资源开发型项目和农业龙头企业项目，大多数项目在当时的历史条件下都发挥了较好的社会效益和经济效益，深基会及深基会办公室在扶贫工作中也逐步形成了一套经合基金管理使用办法。但是，经合基金扶持的部分项目相继出现了经营亏损、停产、破产等问题，多数扶持地区和扶持项目拖欠经合基金借款，严重影响了经合基金的正常运转和运作效益。截至2002年底，在被扶持的411个项目中，经营亏损和已经破产、停产的项目达139个，占被扶持项目的34％；深基会以有偿扶持方式投放资金9.13亿元，到期末还本金4.62亿元，拖欠率达51％。

　　主要问题审计发现，深基会及深基会办公室在经合基金运作管理上存在一些问题。一是深基会超越基金使用范围动用7719万元兴建深梅友谊大厦，该项目协议总投资为2500万元，1994年7月正式动工后，不遵循正常的基建程序，在建设过程中对原设计不断修改，不断突破预算，导致经合基金不断被动投入，至2000年底高达7719万元。二是深基会及深基会办公室对部分项目审查管理不严，对扶持项目没有制定严格的跟踪管理制度，如定期报送财务报表制度、基金使用情况定期报告制度。由于缺乏制度约束，有的借款使用单位擅自改变资金用途，部分资金被截留或挪作他用。有些地区主管部门收到借款使用单位到期本息后也不及时归还深基会。比如，梅州市丰顺县1996年以兴建电站名义向深基会借款400万元，资金到位后在电站选址处修建的是拦河坝；梅州市焦岭县通讯工程项目1996年从深基会借款350万元，提前将借款还到县里，但焦岭县政府并未将款项划还深基会，而是改投其他项目，该笔借款至今未还。三是深基会办公室对经合基金项目管理没有较细致的长远规划，在项目选项上过分依赖对口帮扶地区的政府主管部门，对项目的考察筛选不够细致。四是深基会办公室违规投放和使用经合基金。比如，1996年3月动用经合基金640万元在河源市开办甲鱼养殖场，造成经合基金损失510万元。

　　审计也发现被扶持地区政府主管部门及项目单位在管理和使用经合基金上存在一些问题。一是被扶持地区普遍重视获得经合基金，忽视资金的使用效益和项目的市场风险。比如，河源市东江化纤工程在国内外化纤产品供大于求、价格滑坡的情况下仍继续上马，深基会1996年提供1000万元借款。该项目建成投产后，连年亏损，2002年2月被法院宣告破产。二是部分被扶持地区在项目选项上对技术条件和产业政策等缺乏考虑。比如，贵州省毕节地区赫章县水泥厂和安顺地区紫云县水泥厂在经合基金扶持下，年生产能力分别达到6万吨和4.4万吨。但是，按照国家产业政策要求，到2003年水泥厂生产规模必须达到年产10万吨以上，否则就应关闭停产，项目陷于两难选择。三是部分被扶持地区和项目单位擅自改变资金用途，甚至截留、挪用经合基金。

　　审计建议一是落实《中国农村扶贫开发纲要》（2001－2010）的精神，建立扶持项目库，加强制度建设，强化项目审查管理和跟踪管理。二是投放资金的同时，应帮助被扶持地区加强项目的市场可行性分析。三是针对不同地区、不同行业的具体情况，制定切合实际的收款措施，尽量回笼资金，恢复经合基金的正常运作。

　　四、关于深圳市福利彩票公益金的审计情况

　　基本评价1998年至2002年，深圳市福利彩票的销售收入为14.30亿元，计提深圳市福利彩票公益金（以下简称公益金）2.85亿元。至2002年底，公益金投放2.72亿元，资助项目94个，投放比例达94％；累计结余7412万元。在资助项目中，社区服务中心项目和“星光计划”项目（社区老年福利服务项目）取得了良好的社会效益。2002年的数据显示，受资助的22个社区服务中心受益人数达到了430万人次。

　　主要问题审计发现，公益金在管理使用方面存在一些问题。一是公益金对养老院项目资助的投入较大，效益不高。1998至2002年，公益金对全市养老机构资助的投入达1.01亿元，占整个资助支出的37％。目前已经使用的各级养老院大部分空置率较高，全市25家养老院设计床位数2671张，现共有859位老人入住，总体入住率仅32.16％。二是拟建的老人综合服务中心项目尚需进一步分析研究。1999年5月，申请立项建设市老人综合服务中心，至2003年1月，公益金已支出4500万元。由于建设资金缺口巨大，项目基本处于停滞状态。2003年10月，民政局根据我市的实际情况，重新确定建设市老人综合服务中心，为老年人提供一个综合性的活动场所，把该项目总投资规模控制在1亿元以内。三是市残联“民爱工业村”项目未达到预期目的。公益金1994年至2000年投入3000万元，在宝安观澜镇兴建“民爱工业村”，作为残疾人劳动就业基地。该项目1999年底运作至今，真正安排残疾人就业最多的年份也仅有80人次，该工业园的厂房及宿舍主要用于出租。四是资助项目缺乏标准，对资助项目的考察、跟踪制度不健全。对公益金资助项目没有形成具体的评审指标，也没有建立评分或表决制度。所有项目都未能提供前期考察评估记录；资助款投放以后，对资金使用情况缺乏有效跟踪。五是改变用途、随意支配公益金。比如，以技术改造为名，主管部门下属的市福利总公司将公益金160万元，用以归还市彩票发行中心借款和日常经费开支。六是主管部门对市彩票发行中心账上结余发行经费5668万元突击挪用。

　　审计建议一是根据公益金对社区服务和“星光计划”的资助所取得的良好社会效益，公益金应保证这方面的资助投入。对现有的养老机构进行论证和规划，借鉴养老服务的先进理念和经验，从对基建支出的资助转向对养老服务的资助。二是对“市老人综合服务中心”项目进行分析研究。本着重资助、小投入、受众广的原则，明确其定位，确定投资和运作方式，防止投资失误和增加财政负担。三是追回任意支配和挪用的公益金和发行经费，保证公益金和预算外资金的安全完整。四是制定可操作的资助项目评定标准，健全项目审查、评定、跟踪制度，资助项目评审委员会评定项目要做到有标准、有依据。五是严格执行公益金使用的公示制度，定期向社会公布公益金的筹集、资助项目的评定、资助金的投放以及资助项目的执行情况和效益，接受社会公众的监督。

　　作者:记者方兴业 编辑: