深化青岛城建投融资体制改革的对策

深化青岛城建投融资体制改革的对策

http://www.sina.com.cn 2003年12月30日04:53 青岛新闻网-青岛日报

行业透视　　刘文俭　　按照党的十六大和十六届三中全会精神的要求，政府如何逐渐以间接手段调控社会投资，同时积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，提高投资效益，放大政府投资的效能，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济发展步伐，是当前城市基础设施投融资体制改革的主要目标和重要课题。在青岛市委、市政府的正确领导下，近几年青岛市城市建设与发展领域，不断借鉴和探索城市经营的思路与模式，取得了重大成就，有力地促进了各项事业的发展，极大地改善了城市环境，使城市功能不断完善。但是由于受思想观念的制约，我市城市建设的资金瓶颈和体制障碍还没有完全打破，严重制约着青岛的城市发展，为此必须借鉴先进城市的成功经验，进一步深化青岛城建投融资体制的改革。　　一、青岛城建投融资体制改革的方向与意义　　20世纪90年代后期，随着经营城市理念的提出和树立，我国一些先进城市从城市经营的现实需求出发，相继实施城建投融资体制改革，主要做法是：成立以城建投融资为主体的城建投资公司，作为城市政府授权经营城市基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资源投入城市建设的平台和载体。例如上海、长沙、西安等城市，均有成功的实践。经过多年的运作，这些城市的城建投融资途径、运作方式和调控手段等方面都发生了根本性变化，对城市建设与发展起到重要的推动作用。我市近几年城市建设与发展速度较快，城市经营取得显著效果的青岛经济技术开发区、城阳区，也是在投融资体制上进行大胆尝试和改革并建立城市投资发展公司的结果。但从总体上讲，尤其是青岛市一级的城建投融资体制与城市发展和加入世贸组织的客观要求有不相适应之处。因此，必须充分认识实施投融资改革重要性和紧迫性，在城建领域建立和培植投融资主体。基本方向是：借鉴上海、西安、长沙等城市的经验，设立青岛城建投资中心（公司），赋予其城市基础设施和城市资产的经营权，作为政府的投资主体在城市建设与城市资本运营中发挥核心和主导作用。为方便操作，可以将青岛城市建设开发总公司成建制地转为城建投资中心，赋予其城市建设投融资职能。建立这样的投融资体制，其优势和意义主要有：1、有利于集中有限的城建资金，充分发挥其放大效应。2、有利于强化政府的调控，充分发挥投资主体的作用。3、有利于大规模融资，加快重大项目建设。4、有利于提高建设资金的利用效率。5、有利于盘活长年固化的城市资产，使其转化为经营城市的资本。　　二、深化城市投融资体制改革的思路与对策　　政府虽然是城市管理与经营的主体，但这是从其领导、组织和协调角度说的，市场经济条件下的政府实际上不能直接从事城市经营项目的直接运作。只有成立城市建设投融资公司，方能建立起城市经营的平台和载体，最终形成“政府引导、社会参与、市场运作”的城市基础设施投融资新模式、新格局。青岛城建投资中心不仅应充分发挥好其在青岛建设与发展中的主导优势，而且还应在实践中大胆创新，积极探讨城建投融资体制改革的新思路。具体对策如下：　　1、发挥投融资中心功能，探索灵活的资金筹集与运作方式。要充分利用国有资本的吸引力，组织融合更多的社会资本进入城市建设领域，以放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。同时，要根据形势发展的客观要求，积极拓展多元投资渠道，通过多元化投资解决资金需求的时间差问题；多元投资建成项目后，政府投资主体还可以通过资产（股权）回购的方式，使希望早日变现的投资方退出。这样不但可以缓解投资前期的资金紧张矛盾，还可以增加权益。如有必要，以后还可进行股权的再转让，以筹集新项目的建设资金。　　2、探索建立基础设施项目投资的退出机制。投资主体对项目的阶段性持股，是这一机制的根本。项目投资通常由约占总投资1／3的资本金（一元或多元投资）和约占总投资2／3的债务性融资两部分组成。如果投资方要采用退出机制，出让部分或全部股权，可以实现资产变现，用回笼的资金降低债务或再投入到新的项目中去，从而形成良性循环机制。这里关键是怎样处理好退出中股权与债务的关系，解决不使受让方无利可图和背上沉重负担的问题。不妨设想采取转让股权退出→实行债务重组→调整股权结构→逐步实现盈利的方式来操作。从上述的基本形式出发，还可以变通出一些其它形式，如直接增资扩股同时实行债务重组等，只要项目运营由比较稳定的效益保障，退出平台和机制完全能够构建起来。　　3、积极拓展和利用好资本市场。一是有条件的建设项目，可以采取上市的办法。一方面可以增强经营的规范性和有效性，另一方面还可以有效地筹措资金。二是加大债券市场的融资力度。目前我国的国债发放已形成规模和效益，但是仅仅依靠国债还难以解决各地政府的投资问题。对城市建设债券和企业债券的发放，国家控制很严，这主要是为了防范风险，保护民间投资人的利益，但同时也限制了地方政府和企业的社会融资。如果能将风险防范与扩大地方和企业债券的发放?ǘ哂谢亟岷掀鹄矗蟠蠡航獬鞘蟹⒄棺式鸩蛔愕拿堋Ｔ谡夥矫妫Ｍ夷芄痪】旖⒒疲晟朴泄卣叻ü妫莸胤秸普推笠底市诺那榭觯扇∪嵝哉撸趴硐拗铺跫┐笳⒎殴婺＃銮康胤胶推笠档耐度谧誓芰Α? 　　4、加快进入国际市场融资的步伐。目前国际上流行的BOT、TOT、ABS等融资方式在我国还处在起步阶段。从国际上看，这些融资方式的效果十分明显，许多发展中国家通过运用上述方式有效地解决了政府投资的资金问题。在这方面，我们也应该进一步积极探索。BOT方式：一是可以向国际融资；二是可以通过该方式向国内融资。TOT方式：通过这一方式，虽然可以有效地解决暂时的资金困难，但同时也承担了较沉重的融资回报负担。ABS方式：是近几年出现的一种新的融资方式，其含义为，资产支持的证券化。基本形式为以资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，通过在国际市场发行成本较低的债券进行筹融资。它也可以说是一种证券化的项目融资方式。ABS是一种比较简单和廉价的融资方式，环节较少，也比较容易操作，中间费用较低。这种形式的负债不反映在项目原始权益人的资产负债表上，不影响其他传统融资方式的扩大。另外，还有租赁融资方式。这也是目前国际上流行的简便有效的融资方式。青岛城建投资中心成立后要积极探索和利用上述融资方式，积极到国际市场融资。　　5、探索建立基础设施专项基金。考虑到基础设施建设对于社会经济发展的重要意义，政府财政在一定的时期内留出适当份额建立专项基金，主要目的是吸引和募集社会闲散资金，以解决基础设施项目的投资。在项目的投资建设期，由政府贴息保证回报，一旦项目投入运营产生效益，则由企业负责回报。如能保证回报率，产业基金一定能成为加强基础设施项目投融资的有效办法。　　在深化青岛城建投融资体制改革中，政府无疑要发挥应有的作用，以弥补市场的不足纠正市场的失衡。但政府又不能因为这一改革尚处“摸索阶段”而代替市场来配置资源。目前，我市某些部门还不太习惯“市场经济”的运作方式而十分留恋“计划经济”时代的“撒胡椒面”式的传统做法。因此，深化城市建设投融资体制改革，首先是思想观念的转变和部门意识的破除。