新华社记者　姜敏　陈芳　李斌

　　“一把手”腐败的三大特征

　　翻阅沈阳“慕马”腐败大案的名册，有心人会发现，涉案人员中有17人是党政部门“一把手”，且无一不来自“要害”部门：从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税局，再到烟草专卖局、物价局等，不一而足。

　　透过厚厚的卷宗，这些“一把手”腐败的特征跃然而出：

　　特征一：财务一支笔

　　以受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死缓的原沈阳市市长慕绥新自称是“党内个体户”，市委常委会他说来就来，说走就走。政府年度计划、财政收支情况、城建计划等，他不在市委常委会上作详细报告，工作部署模糊不清。重大项目以及大块土地批租，都由他自作主张，土地出让金说免就免。

　　特征二：用人一言堂

　　因犯贪污罪、受贿罪被判处19年有期徒刑的原沈阳市物价局局长王秀珍，既是局长，又是党组书记，财务收支由她“一支笔”审批，干部任免、人员调入、工程招标等更是她一人说了算。一次，王秀珍决定让一名转业干部进物价局，直到办手续时，她才告诉班子其他成员。

　　原国企黎明集团从纺织局划出去成立大企业集团，原董事长王宏明享受正局级待遇，按规定，这样的大事应由市委集体讨论决定，但慕绥新在一次考察时只以一句“事就这么定了”决定下来。结果，该集团控股的上市公司出现亿元财务假账，王宏明畏罪潜逃。

　　特征三：大权一把抓

　　鞍山一名叫周伟的干部向慕绥新行贿后，慕便力主举荐他到沈阳任烟草局副局长、局长。在要求省烟草局吸收周当党组成员遭拒绝时，慕狂妄地表示：不给这个职务就不交税。仅此一项给国家造成税收损失高达上亿元。

　　沈阳市物价局新建办公大楼时不成立基建办，不公开招标，一切都由王秀珍和原办公室主任暗箱操作。新楼施工质量差，群众议论纷纷，王勃然大怒：“谁再敢议论，就把他调出去。”

　　这些“一把手”的腐败行为，直接影响到一个地区和一个单位的风气。市长收受局长们的钱，局长就收处长们的，处长再收科长们的，形成了“对上送，对下收，不送则办不成事”的怪圈。

　　权力监督的“软肋”

　　规章制度形同虚设

　　记者调查发现，这些“一把手”所在单位都有一整套规章制度，但往往是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。

　　沈阳市物价局将各种规章制度汇编成《加强机关党风廉政建设有关规定》和《沈阳市物价局管理制度》，人手一份。然而这些制度只能约束副局长以下的干部，唯独约束不了“一把手”王秀珍。物价局的干部说：“各项规章制度对王秀珍仅是一纸空文。”

　　各种监督流于形式

　　监督必须以权力、权威为后盾，否则对权力监督就是一句空话。而班子成员、下级和党员群众拥有的权力和权威不足以制约“一把手”的权力。

　　领导班子的内部监督流于形式。一些副职干部习惯于“一把手”拍板，真有意见也不敢提，一怕伤了和气，二怕打击报复对自己前途不利。原本行使监督职能的一些“要害部门”如纪律检查部门、人事组织部门的领导，大多由“一把手”提拔任用，不听话的就频繁“调动”，“要害部门”很快“清一色”地与“一把手”绝对保持一致。

　　广大群众的眼睛是雪亮的，而一些“一把手”以非法手段对付群众监督。沈阳市原物价局局长王秀珍为逃避监督和打击报复监督她的人，竟在局办公室和电梯间里安上窃听器和隐蔽式摄像头。

　　“官官相护”造就腐败温床

　　沈阳市原国资局局长郭久嗣贪污受贿，长期包养情妇，为博情人欢心竟一掷千金，群众早有举报。为掩盖其罪行，原市长慕绥新让其“心腹”———原市政府秘书长董镇广分管监察局，使郭的问题长期得不到查处。

　　一些党建专家认为，当前对“一把手”权力监督上严重缺位，对他们是“管得着的不了解，了解的管不着”，同级纪检监察部门的监督难度较大，上级纪检监察机关又无法监督，人大监督则隔着一层皮，群众监督更是无能为力。

　　中国人民大学马克思主义学院教授张丽曼认为，党内监督存在的突出问题表现为：监督机制不顺畅，纪委权力来源、依附于同级党委，很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约；监督重点不明确，多为对下级监督，没有形成以领导干部为重点的监督机制；党的民主生活会制度不能坚持，没有形成有效的上下结合的党内民主监督机制。

　　专家建议：从机制上防范权力滥用

　　这些年，监督机关的力量在逐步增加，中央及地方先后出台了一系列监督措施，如民主生活会制度、述廉评廉考廉制度、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度、诫勉谈话制度、巡视制度、政务公开制度、重大事项报告制度等。

　　一个必须正视的现实是，“一把手”能否善用公共权力，实施对公共事务的有效管理，直接影响到国家和人民的整体利益。专家们指出，有效遏制各种权力腐败现象的发生，急需强化对公共权力的监督管理，建立强有力的党内民主监督机制。

　　建议一：

　　改革纪检领导体制

　　中国人民大学教授张丽曼认为，应改革现行纪检领导体制，将目前的双重领导体制由以同级党委领导为主改为以上级纪检机关领导为主，以保证纪委监督权的独立性和权威性。同时，纪检部门要注重自身建设。

　　建议二：

　　重点监督用人权力，切实实行“党内民主”

　　“对‘一把手’的监督重点应放在选人用人上。”辽宁省人大代表冯有为说，“一把手”任用要走民主渠道，引入公开、民主、竞争的机制，防止公示走过场。应实行“一把手”推荐责任制和党委讨论票决制等，并制定一套切实可行的选人用人失察失误责任追究办法，强化对“一把手”选人用人权力的责任追究，防止一些领导干部“带病上岗”。

　　“所谓‘一把手’的称呼，本身就违背了党的民主原则。”中央党校祝彦博士认为，要从根本上解决腐败问题，必须进行政治体制改革，切实实行“党内民主”。在用人等重大问题上“一把手”也只能是一票。在党内引入竞争机制，党组织在推荐任命干部前，要在党内通过一定的民主程序产生推荐名单，并且可以进行差额选举。

　　建议三：

　　将公共权力置于法制和人民群众的有效制约和监督之下

　　突出权力重点，把限制公共权力和管理掌权人、管理者有机结合起来。沈阳市人大代表王真新说，民主监督的渠道必须拓宽，自上而下和自下而上相结合———除自上而下发挥各级纪检监察部门的重要作用外，更应该通过人民代表大会制度来推进依法行政、民主监督的进程。他呼吁尽快出台《监督法》和《新闻法》，将公共权力置于法制和人民群众的有效制约和监督之下。

　　有关党建专家说，沈阳市17个“一把手”犯罪案件再一次警示人们，在我们党内没有特殊的党员，每一个党员和党的领导干部都要主动接受党组织和人民群众的监督，绝不允许个人凌驾于组织之上。

　　建议四：

　　对各部门“一把手”的权力进行细化和分解

　　专家们建议，上级党政部门不能仅注重考核“一把手”的政绩，更要考核“一把手”是否自觉接受民主监督和廉洁自律。要建立同级班子成员对“一把手”监督的机制和手段，真正解决监督流于形式的问题。要按照权力制约原则，对政府各部门“一把手”的权力进行科学的细化和分解，尤其对司法、工商、税务、物价等要害部门，要建立有效的内部制约和约束机制。

　　《人民日报》 (2004年01月06日 第五版)