本报记者　胡果

　　新闻事件

　　2003年12月22日，深圳市政府《年度绩效审计工作报告》披露四大财政投资“窟窿”：海上田园旅游区3年亏损3515万元；污水处理厂利用率仅六成；深梅友谊大厦投资超标5000多万元；深圳市福彩公益金挪用购地建厂。市委书记黄丽满痛斥有些人花起财政资金“大手大脚”，代市长李鸿忠强调深圳所有财政支出“都要见阳光”。深圳清算财政“败家”行为赢得社会好评，“绩效审计”四个字随之进入公众视野———

　　什么是绩效审计？绩效审计能否管住“胡支乱花”？“拍脑袋”工程、乱铺摊子现象，暴露出何种机制缺失？有效遏制公共投资失误，我们还要做些什么？

　　阳光下的支出

　　制约和监督权力的有益尝试

　　简单地说，绩效审计就是对财政投资使用效率、效果进行审计。与传统的财政审计相比，它不仅管政府花了多少钱，怎么花的钱，还要管政府花钱的效率和效果。绩效审计在发达国家政府审计中占有相当大的比重，美国已达80％以上，在我国则是个新生事物，2002年深圳开始试点。

　　不简单的是，绩效审计在中国的出现并非只是一种审计方式的更新。用全国政协委员、中央党校副校长李君如的话来说，它意味着“代表人民制约和监督权力的有益尝试”。

　　绩效审计的对象是政府和国资企业的投资活动，尤其是政府直接或间接投资的公共工程的绩效状况。传统的审计方式，简单地说就是查账。而绩效审计不仅要查清收支账目，还要对政府的投资决策、资金使用、项目管理和投资效益等各个环节都进行审计、作出评价，并提出具体建议。

　　中共中央在十六大报告里，把对于“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，作为“加强对权力的制约和监督”的一项重要措施提出来。从这个意义上讲，绩效审计的实施是民主政治建设的一个进步。绩效审计让财政支出置于阳光之下，促使政府在投资立项一开始就认真对待公民赋予自己的权力，有利于实现科学决策和民主监督。同时每一次审计，对今后的投资活动又是一种“事前”督促。

　　正如李君如教授所说：“自从‘三个代表’重要思想提出要深化对共产党执政规律的认识以来，如何加强对权力的监督，已经不再是人们谈论的一个话题，而是实践需要解决的一个课题了。深圳的绩效审计试点，传递给我们一个重要信息：对权力的制约和监督，开始动真格了！”

　　问责机制缺位

　　让监督打折失效

　　深圳2003年度绩效审计报告披露的四大投资“窟窿”，加起来财政投资在二三十亿元以上。为什么有人不把监督当回事？绩效审计因何打了折，失了效？

　　全国政协委员、原国家体改委副主任乌杰认为，人的因素是第一位的。项目由人来管，制度靠人来执行，干部制度决定一个地方的政治、经济、文化发展。绩效的失效，暴露出干部制度的不完善。一方面许多项目取决于领导干部特别是“一把手”的个人素质，极不可靠；另一方面，我们的监督往往见物不见人，只讲问题不问责任。要让绩效审计真正管用，必须深化干部制度改革，实施科学管理。

　　看了《议政与建言》“关注”栏目的上期预告，安徽巢湖日报的王旭东发来电子邮件，尖锐地指出，财政“败家”行为的背后，牵连着政府官员两大心理：脸上贴金的虚荣，口袋装金的贪欲，说白了，还是升官发财的念头在作怪。

　　“决策前一拍脑袋大叫‘有了’，决策时猛拍胸脯放言‘没事’，出问题时连拍大腿惊呼‘糟了’，出问题后拍拍屁股道声‘拜拜’，异地为官去也！”———另一位热心读者、中共海南省纪委政策法规调研室的高云峰为“拍脑袋”工程决策者画像，直击问责制的缺位。

　　读者心声与政协委员的建言产生共鸣，有关绩效审计的思考还在延伸———监督如果不涉及责任，无异于一份没有病因认定和病理分析的医疗报告。问责之下的绩效才能真正富有实效，不仅查账，更要算账，不仅指出公共投资的失误，还需追究失误的责任源头。

　　山东省枣庄市委组织部的徐红国通过电子邮件畅谈己见：把绩效审计与干部考核挂起钩来，建立决策失误追究制度，杜绝“审任分离”、“先用后审”。将绩效审计的结果作为考核干部的重要依据，用制度来规范领导干部的政绩观，让绩效审计落地有声，叫那些“乱拍脑袋”者为财政投资失误负起实责。

　　加快配套改革

　　全社会共同反挥霍

　　在我国刚刚起步的绩效审计，生动体现了为民、责任、清廉，也呼唤着建全与完善。同时应该看到，审计监督只是监督机制的一种。有效遏制公共投资失误，还有哪些出口？

　　长期研究政治理论和公共政策的著名学者，全国政协委员、中国社会科学院政治学研究所研究员白钢从制度选择的角度，呼吁深化政府管理体制改革，加快政府决策制度建设。

　　白钢认为，在现行财政管理体制下，公共投资项目的决策、执行、管理、监督等每项责权，几乎都被分割在不同的政府部门之中，“要钱大张口，花钱大撒手”司空见惯，从而导致公共投资失误频繁发生。要想从根本上遏制这种现象，需要加快政府管制改革的进程，从制度选择上解决防范公共投资失误的机制问题。

　　首先，决策过程需设定“公告———评论”程序。有利于提高公共投资决策的民主化、科学化程度和公共财政职责的履行效率，克服公共投资领域里决策的盲目性和随意性。其次，政府管制要建立“成本———收益分析”机制。一方面使政府和行政管制建立在科学量化分析的基础上，符合市场经济条件下政府的管理职能；另一方面使公共财政支出责任清晰，制约得力，从而提高公共财政的效率，有效避免政府在公共投资领域的失误。

　　新疆生产建设兵团石河子垦区的沈峰读者给我们发来一封长信。他认为，绩效审计只是进一步完善了资金使用后进行总结的制度，并不对减少“乱花钱”具有决定性作用。公共投资失误原因复杂，表现多样，综合治理，方能有效遏制。只有发挥各方力量，人大、司法、舆论一起上，形成监督合力，构建科学合理的监督体系，才能最终形成全社会共同反挥霍的氛围，有效遏制“败家”行为。本文截稿之时，深圳传来消息：深圳市委书记黄丽满指出，深圳今后将进一步加强绩效审计工作，逐步建立审计公示制度和预算绩效评价体系。深圳市代市长李鸿忠表示，对违规违纪者必须严格追究责任，决不手软。深圳市监察部门开始介入海上田园旅游区等四大投资项目的调查……

　　下期关注：党外人才

　　有关绩效审计的话题在上期预告后，读者来信挤满了我们的信箱。八方热论难以一一呈现，遗憾之余，道声谢谢！请继续关注《议政与建言》，时刻期待您的参与。

　　党外人才是人才队伍的重要组成部分。如何充分发挥党外人才在实施人才强国战略中的积极性、主动性和创造性，为开创人才辈出、人尽其才的新局面贡献力量？下期“关注”围绕培养、吸引、用好人才三个环节，请您畅抒胸臆。

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　　《人民日报》 (2004年01月16日 第十三版)