张弘力

　　1994年确立并不断调整和完善的分税制财政管理体制，初步明确了各级政府的事权与财权，规范了政府间财政分配关系，增强了中央政府宏观调控能力，有力地促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。总的来讲，分税制财政管理体制改革10年成效显著，但也存在一些问题，进一步完善改革任重道远。

　　分税制改革10年取得了显著成效

　　分税制财政管理体制的实施，规范了政府间财政关系。第一，改变了原来中央与地方一对一谈判确定体制的做法，财政体制全国统一；第二，伴随着2002年所得税收入分享改革的实施，政府与企业间的关系进一步弱化，为企业的公平竞争创造了良好的外部环境，促进了产业结构合理调整和资源优化配置；第三，政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容，转移支付资金的分配方法趋于公平、公开、公正、合理，有效地缓解了地区间财力不平衡状况。

　　分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。1993—2002年，全国财政收入增长了3．35倍，年均增收1618亿元；地方财政收入同口径比较增长了3．2倍。全国财政收入占国内生产总值的比重由1993年的12．6％提高到2001年的18．5％。这一阶段财政收入的增幅是建国以来各个时期中最高的。

　　分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。实行分税制财政管理体制后，尽管中央财政集中了一部分增值税和消费税增量，但中央财政集中的增量并没有用于增加中央本级支出，而是用于对地方尤其是中西部地区的转移支付。从东部地区与中西部地区的关系看，两者都从改革中受益。中西部地区从分税制改革中得到了实惠，是分税制的直接受益者。对东部地区而言，虽然中央财政集中了部分收入增量，但中央财政承担的出口退税中，大部分用于东部地区，有力推动了东部地区的经济增长。

　　分税制改革过程中遇到的一些问题不容忽视

　　10年来的实践充分证明，分税制改革成绩斐然，但由于受到多种因素的影响和制约，分税制改革过程中也出现了一些不容忽视的问题。主要表现在以下几方面：

　　政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

　　政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

　　转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

　　省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

　　完善分税制改革任重道远

　　按照建立公共财政框架的基本要求，结合国际经验和我国国情，我国政府间财政关系比较规范的目标模式应当是：在明确界定政府职能的基础上，通过法律形式规范政府间支出责任划分；本着财权与事权相统一的原则，合理安排各级政府的收入，赋予地方政府相应的税收立法权；通过一般性转移支付弥补因财力集中以及地区经济发展不平衡形成的纵向和横向财政缺口；运用专项转移支付实现中央特定政策目标；在完善相关法规和严格审批程序的基础上，赋予地方政府按照市场原则适度举债的权力；建立规范有效的信息反馈与监管机制，确保财政资金分配与使用的合法有效。

　　实现上述目标需要一个过程，按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持”精神，应在以下几个方面进行探索：一是简化财政管理级次，改革乡镇财政管理体制，奠定规范政府间财政关系的体制基础；二是进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任；三是建立激励约束机制，调动地方增加财政收入，做大蛋糕的积极性；四是加快税费改革步伐，建立较为完善的地方税制体系，增强地方财力；五是归并和简化转移支付项目，提高财力性转移支付比重，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法；推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。

　　《人民日报》 (2004年01月16日 第十四版)