深圳审计风暴始末

深圳审计风暴始末

http://www.sina.com.cn 2004年02月03日15:02 大华网-特区青年报

这原本是一次例行的审计工作报告。2003年12月22日，深圳市政府向深圳市三届人大常委会第二十九次会议提交了《深圳市2003年度绩效审计工作报告》（以下简称《审计工作报告》），报告公布了海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金4个项目的绩效审计情况。　　但这份报告所揭出的问题之严重出人意料，否则也不至于引发之后的“风暴”。引用当地某媒体的简要概括，这4个政府投资项目的“不妙之处”在于———“海上田园风光旅游区净亏3500万元；特区污水处理厂108名员工竟有宿舍228套；市经济合作发展基金违规动用7719万元建大厦；市福利彩票公益金改变用途、随意支配”。　　随即，深圳市人大计划预算委员会提交了关于深圳市2003年度绩效审计情况的初审报告，建议“依法追究责任单位和责任人行政、法律责任”，“坚决防止‘可批性’报告，强化项目评审，努力提高决策水平”。　　深圳市委书记、市人大常委会主任黄丽满在当天召开的深圳市三届人大常委会第二十九次会议上直言相斥：“有些人就是不心疼财政资金，花起钱来大手大脚。” 　　列席会议的深圳市代市长李鸿忠也发了话。他说，政府投资的每一个项目、每一笔资金，相关部门都必须时刻想着这是纳税人的钱，一定要用好、管好。　　于是，深圳市监察局依指示立即介入海上田园旅游区等4个项目的调查。次日，深圳各新闻媒体亦迅疾跟进，在往后几天里，对于“绩效审计”的报道与评论成为深圳所有报纸的头版内容。深圳市民政局、财政局、建筑工务局、城管办公室等职能部门也纷纷站出来表明态度。　　“风暴”就是这样掀起的，并且以极快的速度刮遍了深圳全城的政府部门，一次例行的审计工作报告竟引发了一场席卷全体政府部门的自我整治运动。一些专家评论说，这是一个创举。　　谁在推动审计风暴　　实际上，在开始选定绩效审计项目的时候，审计局对这4个项目的情况并不是十分了解。“2002年在宝安区财政审计时听说海上田园的一些事，具体就不清楚了。”审计局副局长孙更生说。　　2001年6月，《深圳特区审计监督条例》规定审计局每年必须向市人大常委会提交当年的绩效审计报告、财政预算执行情况审计报告与国土基金审计报告。2002年，审计局第一次对深圳市卫生医疗系统的12个医院购置大型医疗设备的情况进行了绩效审计，指出其价值超过6亿元的医疗设备存在相当程度的浪费、闲置情况，反响较大。第二年年初，审计局要求下属的财政审计处、行政事业审计处、资金审计处和政府投资审计专业局在平常工作接触范围内各选3个绩效审计项目，提交到局里，然后在业务会上陈述各自理由、条件并反复论证，最后经局里研究决定入选项目。那4个绩效审计项目正是这样被选出的。　　审计局对每个选定的项目都派出了一个审计组，多则八九人，少则三四人。从6月到11月，业务骨干都派上了，最后终于完成了《审计工作报告》。　　按照程序，在《审计工作报告》完成之后，市审计局是同时提交给市政府与市人大计划预算委的；当市政府向市人大常委会提交《审计工作报告》进行讨论的时候，计划预算委也必须出示初审意见；然后才是人大常委会进行讨论。　　选定的4个项目都出现了比较大的问题，孙更生却没有对此感到很意外。“一般情况下，在市场经济发展的过程中，极少有发现不了任何问题的。” 　　深圳市政府对《审计工作报告》提出的问题主动纠错、自曝其丑，固然值得欣喜。但事后看来，“风暴”的推动并非完全依靠制度的力量。“这件事能公开的确不简单。”这是深圳市注册会计师协会秘书长、市人大计划预算委员会委员郑学定的评价。市民政局办公室副主任马宏认为，4个绩效审计项目的审计结果向社会广泛公开是“情理之中”的事，“不过也在意料之外。”她承认。民政局是福利彩票公益金的主管部门，而福利彩票公益金的管理使用存在着公益金被改变用途随意支配、账上结余发行经费5668万元被突击挪用等多项问题。　　事实上，连市人大计划预算委副主任董国强都承认，在计划预算委对《审计工作报告》进行初审的时候，他也没有预料到市政府会将自己的投资失误公之于众。“丽满书记听完报告后就当场指出，计划预算委的几条意见都很好，要以此为契机，政府要进行审查。鸿忠市长也列席了，他也当场表态要主动接受社会各界的监督。”董国强认为，这是此次大规模“声讨”的主要原因。　　“这次行动声势之大和领导的决心分不开。”这也是许多政府官员的看法。　　如何追究责任？　　在市人大计划预算委的初审报告中，明确提出了“依法追究责任单位和责任人行政、法律责任”的建议。应该指出，这4个政府投资项目都是开始于多年以前，领导干部大多已经经过换届，这场“风暴又将如何追究前任领导的责任？这是一个敏感的问题。　　而在去年初，《深圳市2002年度绩效审计工作报告》审计出深圳的12家市属医院有价值超过6亿元的医疗设备存在相当程度的浪费、闲置情况之后，这一事件最后的结果是内部整改。　　根据媒体的报道，深圳市监察局此次已经及时介入。但监察局廉政宣传教育室主任高兴文对记者说起此事时的语气却略显沉重，“没有确切的时间表，只能说现在正在做准备，这不是一下能说得清楚的。” 　　首先，监察局掌握的资料不足，用高兴文的话来说，“如果没有审计报告，我们都不知道这些事。” 　　其次，这4个项目并不是性质已经明确的经济案件，其中有没有形成案件的要素———如说贪污挪用公款等行为———还要等调查以后才知道，“这只属于检查项目。”高兴文说。　　至于责任追究问题———监察局某领导向记者坦承，更是没有考虑到这一点。　　“我们也希望给群众一个满意的交代，”这位领导说。　　政府投资的决策过程　　在《审计工作报告》中可以看到，这4个绩效审计项目都是持续多年的大型政府投资项目，理应进行过科学而周密的可行性研究，但为何仍然会出现如此严重的投资失误现象呢？　　不妨以涉及金额最多的海上田园风光旅游区为例，看它是如何通过投资论证的。　　陈棠颐在1995年至2000年间担任深圳市人大计划预算委员会主任，他记得在1997年左右，深圳市一位市领导在现在海上田园所在地宝安区沙井镇说了这样一句话，“这个地方要保护起来，可以用来搞开发搞旅游嘛。” 　　“我一直不明白这个结论是怎么得出的。”陈棠颐说无论从什么角度看，沙井镇都不是一个适合搞旅游开发的地方：北边是东莞沙角的电厂群，那是整个东莞市最大的污染源；南边是深圳宝安机场、麻湾电厂和香港的烂角嘴电厂；石盐镇的污水也引到了这里；这三点使得沙井镇的空气、水质、噪音等都很不符合旅游区的条件。更重要的是，此地地貌属于珠江冲积平原，“也就是烂泥塘，打地基要用石头来填的”。　　1998年深圳市“两会”期间，市人大计划预算委对这一年的政府投资进行预算，海上田园的可行性研究经费赫然在列。“那笔预算是包括海上田园在内的许多项目的可行性研究经费，数目也不是很多，大概有几百万吧。”陈棠颐说，这样的情况不可能对其逐一仔细研究，于是那笔几百万的可行性研究经费就批下去了。　　一年之后，又是“两会”。陈棠颐与其他计划预算委的委员们被吓了一大跳：他们发现海上田园项目已经投入了上亿元的钱。这笔钱是如何投进去的？他们至今不得而知，他们只是在去海上田园考察时看到了这样的景象：由于选址时没有考虑到地质原因，修一条从沙井镇直通海上田园的公路的地基就需要每平方米打4根桩，光是这项工程就花去了当时的大部分投资。　　截至2003年6月30日，海上田园实际资金投入9．38亿元，其中政府直接投入6．67亿元（含园区外市政投入1．5亿元），累计净亏损3515万元（未包括应计提的折旧费用和公司贷款利息）。“如果及时刹车的话，损失可以少一点的。但是到底有没有讨论、讨论的结果是怎么样，我也不知道。”陈棠颐说。　　两个月前，陈棠颐又遇见了沙井镇的一个领导，陈棠颐责怪他曾经支持海上田园项目，那位领导说：“我为什么那么笨要去反对领导的意见呢？再说钱是放到我们沙井镇来的，我为什么要出声？ 　　监督机制在哪儿？　　在决策机制的科学性有待加强的情况下，能否依靠审计部门的力量来进行事前监督呢？也就是说，事前审计有没有可能实行？　　“计划预算委正在与审计局研究下一步审计工作的走向，”市人大计划预算委副主任董国强透露，一部《深圳特区政府投资项目审计监督条例》已经在市人大通过二读，其中规定重大的政府投资项目或者审计部门认为有必要的投资项目，都必须进行全过程跟踪审计。“这方面应该加强，不然都是‘马后炮’。” 　　但审计局副局长孙更生认为，今后审计部门的职能仍然以事后审计为主，一是人力有限、现实操作困难，二是在目前的审计体制中，审计的主要目的是评价、总结，并没有单纯提出加强事前审计的要求。　　在另一头，假如能以此次事件为契机促使审计结果公示形成制度，领导的个人推动就可以为制度的正常运行所替代。　　尽管审计局某处长在接受采访时说：“把《审计工作报告》全文都公布了，这已经是我们所能做的极限了。”但孙更生却承认，从严格意义上讲，这次对于4个项目的透明化处理仍然不是真正的审计公告行为。“那应该按照专门的规定、以专门的形式执行，”孙更生说，“这次更多的是借助领导的力量，媒体的力量。” 　　换句话说，假如媒体没有把《审计工作报告》刊登出来的话，普通市民仍然不能从正常途径获知审计结果。而真正的审计公告行为是可以让普通市民随时获取审计结果资料。　　孙更生拿过一份《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》，上面注明“2003年第01号（总第01号）”，他告诉记者，这份他在两天前刚收到的公告就是中国第一份真正意义上的审计公告。　　当记者问今后是否还会像去年那样将绩效审计结果公开到如此程度时，审计局某领导说这还未能确定。“不过这是中国审计向国际惯例靠拢的一个有效形式，非常必要。”他告诉记者，在2003年国家审计署制定的5年工作规划中就规定了将逐步实行、扩大审计公告行为。“不过，”他再次使用了这个转折词，“这需要过程。” 　　就在“审计风暴”之后几天，深圳市检察院起草的《深圳市预防职务犯罪条例》似乎让人看到了这一过程的加速。这份条例规定，新闻记者在预防职务犯罪采访工作过程中享有知情权、无过错合理怀疑权、批评建议权和人身安全保障权，任何单位和履行职务的人员应当配合、支持、自觉接受新闻媒体的监督。谁也不能否认，这是新闻媒体行使监督权方面的一次较大突破。　　记者在检察院获悉这只是在“全市预防职务犯罪工作征文表彰大会暨2003年度工作总结大会”上提出的一份草案。据一位检察员透露，这份草案已经发给检察院内部各部门、区院、党组成员和专家进行讨论了，但就是在检察院内部也尚未得到一致认可，“到时这些条例还是不是这个样子都很难说”。　　向人大常委会提出议案建议制定这份条例的人大代表、检察院预防职务犯罪委员会委员郑学定估计，条例的正式实施“至少要一年”。他的态度与那位审计局领导几乎相同，他说：“现在仅仅是一个开始。”（路远荐自《南方周末》）