公共决策新思路（监督与思考）(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年02月11日08:33 人民网-人民日报

本报记者　刘龙摄　　本报记者　傅昌波

　　2月5日是元宵节。晚7时许，北京市宣武区陶然亭公园附近的一块空地上，在某报社工作的王先生带着家人在燃放鞭炮和烟花。尽管这里是北京市规定的禁止燃放区，尽管北京市政府专司此职的“禁放办”前一天曾重申将严厉查处违禁行为，王先生却根本不担心自己会受到处罚。“你听听，这阵势跟大年三十晚上差不多，大家都在放，警察能管得过来吗？”王先生对记者说。不远处，各色礼花不时腾空而起，巨大的响声此起彼伏。

　　2004年春节期间，在北京、在全国，像王先生这样违禁燃放鞭炮的不在少数；而在全国，像北京这样禁放法规受到市民普遍“挑战”的，还有郑州、南宁等为数不少的大中城市。

　　一边是禁放法规，一边是违法燃放，这种怪现象给社会造成的负面影响不可低估

　　1992年6月1日，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》实施，引发了全国的“禁放”潮。1993年，北京市人大常委会通过《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，规定自当年12月1日起，北京市城八区为禁放区，在禁放区内，任何单位或者个人不准生产、运输、携带、储存、销售烟花爆竹。此后，全国280多个城市相继出台了类似的法规。

　　但是，近两年春节期间的实际情况表明，违反禁放法规的人数在不断增加。北京市公安局提供的材料表明，今年春节期间，禁放法规受到了前所未有的“挑战”。从大年三十到正月十五，在北京市城八区几乎每天都能听到密集的鞭炮声。

　　这种禁而不止的状况对社会造成的直接危害和负面影响是多方面的。

　　中国人民大学社会学系主任李路路教授说，一方面有大量需求，一方面禁止买卖，其结果必然是非法交易盛行，非法小厂丛生，大量不合格、超标产品流入市场，这就加大了燃放的危险性。事实也是如此，北京市卫生局提供的数据表明，该市2004年春节期间因燃放鞭炮致伤、致死的，绝大多数是因为燃放非法、伪劣、超标烟花爆竹所致，大年三十到正月初五期间，因燃放鞭炮死亡的4人中有3人是被非法厂家粗制滥造的无厂名、无商标、无产品合格证的伪劣、超标烟花爆竹炸死。

　　燃放烟花爆竹的巨大响声和绚烂烟花，使得此种违法行为在各禁放城市有目共睹、有耳共闻。北京大学法学院的贺卫方教授认为，禁放法令受到广泛违反，给社会带来的负面影响至少有三：一是有损法律尊严，使得一项严肃的法令处于“人人皆知可违反”的虚无状态；二是有损政府形象，巨大的响声似乎随时都在质疑政府的管理能力；三是不利于公民养成守法观念，使人误解可以择法而遵守。

　　此外，各地为实施禁放而采取的一些具体措施也备受市民质疑。比如，今年春节期间，北京市公安局治安总队公布了52处燃放点。由于这些燃放点绝大多数处在郊区的高档宾馆或旅游度假村内，很多市民对此颇有微词，认为此举等于把燃放烟花爆竹变成了“富人的权利”或“有车族的欢乐”。

　　造成禁放困境的原因：立法未能充分体现民意，执法任务难以承担

　　节日期间燃放烟花爆竹，利大还是弊多？对于这个问题的争论，自讨论禁放法规至今，一直没有停息过。

　　北京市第十二届人大代表沈梦培是坚定的支持禁放者，在接受记者采访时，他历数燃放鞭炮造成不必要伤亡、严重污染空气和环境、严重扰民等危害。

　　中国民俗学会副理事长乌丙安等人则认为，在春节期间放鞭炮是中华民族几千年形成的特有欢庆形式，绝不能将其视为陋习甚至恶习。

　　李路路教授认为，春节燃放鞭炮，既不像活人祭祀、女子缠足等属于恶习，也不像中秋节吃月饼、端午节吃粽子等属于良俗。他说，绝大多数禁放鞭炮的城市在立法时，没有对该项习俗的利弊进行科学论证，也未对禁绝此习俗可能产生的问题作出客观评估。许多地方出台禁放法规时，既没有让公众充分讨论，也没有邀请鞭炮制造商和民俗学专家举行听证。相当一部分市民对此法规不认同，也就很难遵守它。他认为，公共管理机关应该做的是通过限时、限地域等措施减少燃放的负面影响，而不是禁绝习俗。

　　北京市公安局有关负责同志介绍今年禁放工作时承认，目前执法人员普遍存在着畏难情绪，因为不少群众对禁放执法工作不理解、不支持，不听从治保积极分子、联防队员的劝阻；在民警取证时，也不如实为公安机关提供证言，客观上造成禁放执法难。更让民警们感到为难的是，如果因为非法燃放烟花爆竹而将当事人拘留，不仅会使当事人一家老小过不好年，而且全家人都会聚集到派出所求情，使民警里外为难。北京1300多万人口中，即使只有1％的市民违禁燃放，北京市现有的警力也无法做到违法必究。实际上，自禁放法规出台起，对众多违禁者的执法就是各地警方“不可能实现的任务”，而这一点也是导致禁放规定失效的重要原因。

　　禁放困境启示：管理不等于禁止，而且对有些事情禁止往往难以奏效

　　据北京市公安局统计，全国曾经采取禁放政策的城市共有280多个，现在已经解禁或部分解禁的有100多个。目前上海、青岛、杭州、沈阳、西安等大城市已由完全禁放改为允许有限制地燃放。

　　放鞭炮与养狗、喝酒相似，都是涉及千家万户的事项，如果没有完善的管理，都有可能给社会造成危害。但是，管理不等于禁止，而且对此类事情禁止往往难以奏效———在养狗问题上，北京市曾经颁布禁养法规，出台后发现难以实施，现已修改为限养法规；在喝酒问题上，美国和前苏联都曾经立法在全国范围内禁酒，最后都以失败告终。

　　中国人民大学公共管理系主任毛寿龙教授等认为，众多城市遭遇的禁放困境给有关部门上了生动的一课，其对公共决策的启示是非常深刻的：

　　其一，对于事关千家万户事项的公共决策必须十分谨慎，应当将普遍放开作为首选，将有限禁止作为例外，而不应将普遍禁止作为首选，将有限放开作为例外。

　　其二，法律不是万能的，并非所有的事务都能够用法律来约束，尤其是涉及文化、习俗的事项。如果一项习俗并没有明显地违反人情常理，则其力量未必是法规所能抑制的。

　　其三，政府的权力是有限的，政府应该只做其职责范围内的事，做其力所能及的事。比如：在燃放鞭炮问题上，政府该做的是制定强制性标准、消除安全隐患、处理燃放与扰民的关系等，而不应介入习俗存亡之争。

　　其四，制定法律必须让公众真正广泛参与，让各种意见在立法前和立法中得以充分表达，得到公众广泛认同后再颁布施行。这样可以避免法令出台了，民众不认可，便用违禁行为来表达其意见。

　　《人民日报》 (2004年02月11日第五版)

本报记者　刘龙摄