《消法》十年困惑有五寄望修订(图)

http://www.sina.com.cn 2004年03月15日15:13 金羊网-羊城晚报

　　文/本报记者　谢孝国　童雯霞　实习生　江微

　　10年前，小件商品假冒伪劣最为人担心；10年后，大宗消费货不对板更让人操心———《消法》十年困惑有五寄望修订

　　全国“两会”期间，北京市东城区人大代表司马南、北京市朝阳园业委会主任舒可心、北京汉卓律师事务所律师秦兵、著名维权人士王海等四人，向大会递交了“关于修改《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称《消法》）的立法建议案”，再次将人们的眼光投向《消法》。

　　其实，在去年《消法》颁布10周年之际（1993年10月31日颁布，1994年1月1日生效），媒体就传出消息：国家工商总局已向第十届全国人大建议将《消法》的修订列入人大的五年立法规划。

　　可以说，没有哪一部法律比《消法》更贴近百姓生活，但毕竟10年前的“假冒伪劣、缺斤短两”已不是人们现时消费中的最大担心，房子、汽车货不对板，保险难以兑现……这些才是当今人们操心最多的，然而《消法》在面对这些问题时远没有处理“缺斤短两”来得让消费者明白！

　　到今天，《消法》已实施10周年，10年了，《消法》是不是也该与时俱进？《消法》自身如何修订？

　　困惑一：仅适用于“生活消费”？

　　某些领域被《消法》排除在外应给“消费”明确定义

　　《消法》第一个要改的，就是它的适用范围。这是专家们说的第一句话。

　　广东商学院法学院教授、广州市律师协会房地产专业委员会副主任魏秀玲首先向记者描绘了《消法》在实际应用中的一些困惑：比如说商品房，消费者同样花钱购买，但按照我国《商品房销售办法》规定，有商铺和住宅之分。买了住房可以界定为消费行为，但买了商铺的经营者说按照《消法》显然不是消费行为，是投资行为。再如中介服务、物业管理、家居装修、网上购物以及涉及垄断行为性质的一些行业如供电、供水、北方的供暖等，作为消费者来说，他们也一样交了费用，也希望享受相关的服务，但在《消法》中，有些领域是排除在外的。

　　《消法》第二条仅仅局限于生活消费，可实际上人们的消费行为不仅仅局限于此。魏教授建议，应当把“生活”二字去掉，凡是消费行为都应纳入《消法》调整的范围。我拿钱购买东西就属于消费行为，就是泛意义上的“购买行为”，从这个层面来讲才是公平的。

　　广东合众律师事务所律师陈震认为，现行《消法》对于其适用范围的规定，在实际操作中经常成为一些经营者的避风港，商家可以借助这一规定对消费者的索赔要求首先进行“人格否定”，认为其不是《消法》所定义的消费者，不能适用该法而只能按一般的购销合同处理，这就出现了这样的现象：一个人买了五部手机，出现纠纷后，法院判决时可能以一部手机属于生活消费可获双倍赔偿，另外四部却只能原价退款。

　　修改《消法》首当其冲的应是给“消费”下个明确的定义，广东正翰律师事务所律师刘子龙称，只有“消费”的定义明确了，《消法》的适用范围才能随之而确定下来，消费者的利益才能得到最大的保护。

图片：《消法》实施10年深入人心。photocome供图　　困惑二：大额消费纠纷管不了？

　　《消法》和《合同法》及一些部门法规关系要理顺

　　去年底，广州的一位车主买了一辆海南产的某新款轿车，买后发现车的动力不够，发动机达不到说明书中规定的动力，相关部门也出具了鉴定证明。货不对板，按照《消法》规定商家就要双倍赔偿，但不久法院的判决下来了：汽车不符合合同书上的要求，双方解除合同，商家退回货款。车主虽然胜诉但是双倍赔偿的请求没有得到支持，车主还赔了不少打官司的相关费用，事后这位车主委屈地说：在商场买个杯子出了问题还可以得到双倍赔偿，像汽车这样的贵重商品却得不到赔偿，真搞不明白。

　　魏秀玲教授说，2003年4月，最高人民法院在出台《关于商品房买卖合同纠纷案件若干问题的解答》之前，关于房产的投诉也遇上同样的问题：法院对待这类案件，少部分法官适用《消法》判决双倍赔偿，但多数法官则适用《民法通则》或者《合同法》规定，判决双方解除合同，退回购房款及相关的利息。现在“房产”虽解决了，但大额消费品在实际生活中越来越多。

　　陈震律师提出，早期的消费纠纷主要出现在一般的商品买卖上，消费者往往能够得到满意的结果。后来，公用事业服务方面的纠纷比如针对电信、邮政、银行、交通部门的投诉越来越多，但消费者经常发现，这些垄断行业经常拿自己的行业法规说事，认为应该适用“特别法优于普通法”的原则，法院也往往予以支持。比如告邮局信件投递失误致使重大损失，大多只判赔偿邮资，告列车晚点最多退回票款，而对原告的其他诉求往往以没有足够的证据证明，或者该损失与被告无关等理由予以驳回。从这个角度看，《消法》与其他的法律、行政法规、部门规章之间的衔接和配套等方面还是不够完善。

　　魏秀玲教授认为，今后关键是先理顺《消法》与《合同法》的关系。她说，《合同法》虽晚于《消法》制定并借鉴了后者的精神，但在处罚的量上没有像《消法》明确双倍赔偿的规定，只是说消费者受到损害可以获得损害赔偿，而现实中消费者损失的额度与实际价格或者服务的价格要高出一两倍甚至十倍的情况都有。

　　不少法律专家认为：《消法》在今后修订时，如何规范和完善部门法规、防止经营者规避法律以减轻自己的责任，真正实现《消法》保护困难群众的立法精神，至关重要。

　　困惑三：处罚太低索赔划不来？

　　能否设立最低赔偿金制度降低消费者维权成本

　　当消费者遇上大额商品或服务纠纷时难获赔偿；而当消费者碰上小额消费纠纷时，想得到赔偿又往往要费精耗神，不法经营者倒落个自在。

　　王海等此次向全国人大递交的建议案中最重要的一条，就是主张在《消法》第六章增加“最低赔偿金制度”———即赔偿金额最低为500元，同时支付消费者的律师费用。他们称，在诸多假货中，日常用品最多，但它们金额较低，消费者即使发现索赔有两倍赔偿，也因索赔成本较高而放弃。确立“最低赔偿金制度”可降低消费者维权成本，而使造假售假者风险增大。

　　魏秀玲教授则认为，《消法》对违法者的处罚太低。《消法》中规定对违法所得处以1倍以上、5倍以下的罚款，没有违法所得处以1万元以下的罚款。她举例说，前不久中央媒体报道保险公司在机场出售手写的20元的保险费事件，这些手写的保险单并未纳入电脑系统管理，即使出了意外，保险公司也不会赔偿，这显然是一种欺诈行为。有关部门计算过，手写的保险单大约是2角钱的印刷成本，到代销者手中升至5角6分，即使层层加码最高成本也不超过1元，但到消费者手中就变成了20元。这样从制假者手中到消费者手中，有100倍的利润；即使1元，也有20倍的利润。处罚时，最高只有5倍，而他们获利是20倍。

　　刘子龙律师也认为，现在《消法》对制假售假的处罚太低。“社会上是制假售假的多还是贩毒的多？显然前者为多。为什么呢？因为哪怕只携带了50克毒品，也要被判处死刑，所以一般人望而生畏不会去贩毒。”他认为对制假售假者的处罚可以参照《刑法》中的有关条例。

　　困惑四：消费者举证谈何容易？

　　采取举证倒置之类的程序设计消费者就主动多了

　　深圳罗湖区消委会的杨剑昌对《消法》第49条再熟悉不过了，但他还是不无遗憾地说：双倍赔偿还是没能尽其所能来维护消费者的合法权益，这是因为要证明经营者提供的商品或服务有欺诈行为，必须通过相关部门来鉴定，由于鉴定费用很高，如一支意大利进口的1万元的钢笔，要鉴定一下需要10万元的费用，所以很少有人花这么大的成本去鉴定。而一旦不能鉴定经营者提供的商品或服务有欺诈行为，执法部门也就不能按照该条款来处罚经营者、保护消费者了。

　　陈震律师则言，当消费者依据《消法》向人民法院起诉，一般是追究经营者的侵权责任，这叫侵权之诉，这种诉讼原告承担的举证责任相对比较重。于是消费者遇上了这样的尴尬：首先，消费者是个人，而经营者是一种经济组织形式，二者无论在资金上还是在法律经验上都不处在同一层次；其次，现实的商品与服务的技术含量逐步提高，品种式样翻新，使得消费者对商品的认识能力受到极大的限制，经常处于一种与经营者信息严重不对称的境地。在这种背景下，要求消费者承担证明经营者有过错的举证责任是相当困难的，使得消费者的权益保护面临巨大的败诉风险。

　　陈震说，《消法》并没有兼顾到这种情况———采取诸如举证责任倒置之类的程序设计。刘子龙律师也说，如果《消法》规定应让经营者承担举证责任，在很多复杂的纠纷中，消费者就主动多了。

　　困惑五：精神赔偿无具体规定？

　　建议《消法》增加精神赔偿内容并划分赔偿档次

　　消费者在日常购物或享受服务时，有时会遇上被搜身或遭谩骂的难堪，当回过头来要求商家给予精神赔偿时，《消法》却没有精神赔偿的具体规定。据统计，在广州市消委会接到的服务投诉中，几乎有近3成的消费者要求商家给予精神赔偿。

　　为了弥补《消法》的这个缺陷，有些省在制定实施《消法》办法时也增加了这一项，如广东省1999年制定的实施《消法》办法第31条规定：“经营者以暴力或者其他方法公然侮辱或捏造事实诽谤消费者，以搜查消费者的身体及其携带物品，侵害消费者人格尊严或者侵犯消费者人身自由的，应当停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉，并给予5万元以上的精神赔偿”。但广州有关人士昨日在接受记者采访时称，5万元以上的精神赔偿标准太高，而且对具体如何认定精神赔偿的规定不够详细。他建议，《消法》中应当增加精神赔偿的内容，并将赔偿数额划分为几个档次，以方便实际操作。

　　声音

　　消费维权人士杨剑昌：消委会管理模式应该变得更独立

　　在《消法》颁布实施10周年之际，全国著名消费维权人士、深圳市罗湖区消委会杨剑昌昨日对记者说，目前消委会的管理体制、职能甚至名称都应该有所变革，这样才能适应日益复杂的消费维权现实。为此，杨剑昌去年、今年两次向深圳市人大提交议案呼吁。

　　消委会脱离工商部门

　　今年初，上海传出消息，上海市消费者协会将改革为由政府、社会、消费者共同参与组建的消费者权益保护委员会，并从工商部门彻底分离出来。杨剑昌说，这代表着消委会行政管理体制改革的方向。

　　杨剑昌说，目前大部分省、市的消委会仍然沿袭多年挂靠工商部门的管理模式，由同级的工商局长挂名担任会长，一个副局长主管，甚至消委会的大部分工作人员也是从工商部门分流或退休下来的干部、职工。这与上个世纪80年代消委会刚成立时，人们的大部分消费都集中在工商管理的范围有关。

　　20年来，人们的消费投诉也从过去的鞋子、收音机、电视机到现在的商品房、手机、汽车、教育、网上邮购等，投诉的范围和领域宽多了。杨剑昌说，这不光涉及到工商，还涉及到物价、质检、药品监督、旅游、卫生、房地产管理、食品甚至网络监管等诸多部门，远非往日工商部门的职能范围所能解决，现实中，消费者投诉过来，挂靠在工商门下的消委会其实很难去协调这些“上级”或“平级”部门关系。

　　杨剑昌还说，实际上，消委会与工商部门的职能也大相径庭，而且二者还存在着监督与被监督的关系，让儿子去监督老子管的事显然难办。

　　消委会应向市长负责

　　按《消费者权益保护法》规定，消委会定性为社会团体，而事实上消委会并非会员制，不是消费者自发形成的组织，而是由各政府部门的人员担任委员、由专门的工作机构和人员从事消费者权益保护，并由财政直接拨款、实行事业编制的准政府组织。

　　据了解，香港和澳门的消委会“主席”和“总干事”都由特首任命，对其负责，而在美国等西方国家，保护消费者权益的部门有的干脆就是政府行政部门。杨剑昌建议，脱离工商部门后的消委会能不能由市长直接任命，并对其负责？这样，消委会在协调和监督各行政部门下设的消保机构进行消费投诉处理时，更具有权威性。

　　随着消费领域的扩大和细化，各职能部门内基本上都成立了接受消费者投诉的消保机构，如工商的12315、质监的12365、旅游的旅游质监所等，原来消委员调解纠纷的职能基本上都由这些部门代替，因此消委会今后更重要的职能可能就是监督。

　　为此，杨剑昌说，独立后的消委会可设立统一的消费投诉热线，如“99315”等，对接受的消费者投诉内容，可自行调查调解，也可转交相关职能部门处理，前者是对商家的直接监督，后者是对有关职能部门的行政行为进行监督。（谢孝国　童雯霞　江微）

　　（金陵／编制）