网友：朱新美

　　国务院日前发出《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，强调实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。

　　记得20年前我在县里工作时，与一位刚到农村工作的同志到一个耕地面积较多的一个农业大乡蹲点。他说，这里的农田比较多，农活占用的时间很长，没有时间去发展第三产业，还不如在一些农田里植树造林，既减轻了农民的劳动负担，还可以腾出时间来发展乡镇企业。当时我就说，如果真这样做了，碰到灾荒年农民就只好吃树皮了。但让人意想不到是，同行的话在20年后居然得到了印证，前年开始的“退耕还林”让众多的粮田变成了树林子，占用基本农田进行植树造林已经成了农村的一道新的风景线。

　　去年的一天，我与省林业厅的一位领导到一个市里去，我所熟悉的位于105国道线上的一个县，大片大片的农田植上了树，本来村庄是在农田间，现在村庄在小树间了，农家原来是与水稻为伴，现在却是与树林为伴，我一下没有反应过来，就问同行者说，在稻田里种那么多树干什么？他说，这是退耕还林。我说退耕还林应该是种田不如种树划算才可以退耕还林，怎么退到一马平川的105国道边上来了，退到农家的房前屋后来了？

　　2002年12月6日国务院第66次常务会议通过，2003年1月20日起施行的国务院第367号令《退耕还林条例》明确规定，纳入退耕还林的条件是：（一）水土流失严重的；（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。还有江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地。条例还明确，基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划。同时强调，退耕还林规划应当考虑退耕农民长期的生计需要。然而，事实证明，这两年的退耕还林在一些地方背离了《退耕还林条例》的规定，让很多的投机分子钻了空子。一是有人将早几年造的林通过关系纳入了退耕还林计划，得到了本不应该得的补助；二是弄虚作假，虚报退耕还林面积，白得了补助，国家蒙受了损失；三是退耕还林还变成了一些地方领导的化妆品，把退耕还林搞在马路两边，形象上就胜了一筹，因为马路上天天有领导的车子经过，这样一来就会使上面的一些官僚主义者产生错觉，错误地认为这个县是在真抓实干，于是，心血一来潮，很有可能在这个瞎搞退耕还林的县召开贯彻执行国务院《退耕还林条例》的现场会，“样板”就这样树起来了。但是这样的退耕还林，对于当地领导来说是政绩，对于国家来说是损失，对于农民来说，却是失去了赖以生存的土地，成为心中永远的痛。

　　现在国务院发出紧急通知，坚决制止占用基本农田进行植树等行为，发现了问题就及时纠正，是件好事。但痛定思痛，为什么上面的政策一到下面就走样呢？我看除了利益的驱使，一些地方政府领导热衷于搞形式主义做表面文章外，一个更重要的原因就是制定的政策带有强烈的倾向性和片面性。比如《退耕还林条例》第6章法律责任第57条规定，国家工作人员在退耕还林活动中违反本条例的规定，有下列行为之一的，依照刑法关于贪污罪、受贿罪、挪用公款罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分：（一）挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食的；（二）弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食的；（三）利用职务上的便利收受他人财物或者其他好处的。在这个法律责任中我们并没有看到将不属于退耕还林的农田而非法将其退耕还林的处罚，条例的法律责任一边倒地强调退耕还林，而没有强调防止对农田破坏的法律责任和处罚规定。在第58条国家机关工作人员在退耕还林活动中不得有的行为中，列举了十个方面，也仅仅是确保退耕还林，同样没有看到将不属于退耕还林的农田而非法将其退耕还林的处罚规定。这种片面的政策实在不利于下面的准确执行，因为你只要没有妨害退耕还林就不会构成违法乱纪，这也就成了将基本农田植上树的一个主要原因，如果条例规定，严格审查宜退耕还林的农田，不属于退耕还林的农田被盲目地退耕还林，要追究法律责任，依照《刑法》“非法占用耕地罪”从严惩办，看哪个基层政府的领导敢冒天下之大不韪？

　　国务院的紧急通知指出，对已经违法违规占用和破坏的基本农田，要尽快采取恢复耕种措施。我们知道，在退耕还林时，地方上也是以法规的名义，现在相当部分地方政府财政是比较拮据的，有的甚至连吃饭都成问题，不可能从财政拿出钱来在农田里种树，主动去搞什么退耕还林就更是不可能了。问题是现在的退耕还林或者是在一些基本农田里种了树的做法可能绝大部分已经得到了省级林业主管部门的批准，而且也获得了国家粮食补贴和头一年的苗木资金补贴。我们知道，如果没有粮食和资金补贴，有哪个农民会在自家的农田里种树呢？他不吃饭了？不想生存了？肯定的一点是利益决定一切。鉴于此，我们是不是可以问一句：“违法违规占用和破坏基本农田”到底由谁说了算？“基本农田”到底是什么意思？是按人均基本口粮或者是按当地人均占有耕地面积来确定，还是按生态、水土保持等诸种原因来确定？退一步说，就算各地坚决执行国务院的紧急通知，将在农田里植的树全部砍掉，将树兜挖出，但是其中的一些种了树的农田已经过林业行政管理部门的批准，也就是说有了法律上的意义，那么，你要去恢复耕种，是不是违犯了国务院的《退耕还林条例》，条例第62条规定：“退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。”《紧急通知》与《退耕还林条例》哪个更具有法律效力？

　　为什么上面的政策到了下面就走样，当然与地方的利益群体有关，但我们确实不能忽略政策制定中的一边倒现象，凡事都有利弊，在做好事时，一定要防止物极必反；在制定政策时，一定要从坏处着眼。否则，我们还会看到类似在农田里种树的怪现象。