周东飞

　　在广州市人大会议专门召开的预算草案座谈会上，来自越秀区的林海英代表提出，根据预算草案报告，今年该市罚没收入安排5．8亿元，增收0．64亿元，增长12．5％，代表们对此很不解。她连发两问：罚没是否可以安排？罚没收入是否应该增收、增长？（《信息时报》3月28日）

　　对罚没收入的总额、增幅、增长率的“安排”已经精确到小数点后，这样一个“安排”跟“罚没指标”的区别有多大？林代表和媒体都用“安排”代替了“指标”一词，他们的良苦用心我们都懂。“罚没指标”之痛，痛何如哉！从不止一起的“处女卖淫案”到延安“夫妻看黄碟案”，再到广州孙志刚案，人们在谴责执法人员素质低下的同时，也将疑问的矛头指向了向执法机构下达“罚没指标”的做法。罚没指标，在一定程度上异化成为侵害公众合法权益的指标。正是基于这种警醒，不少地方已经公开宣布取消向执法机构下达罚没指标。但是，广州的罚没“安排”也让我们看到了真正取消指标有多难。

　　道义层面上口诛笔伐是容易的，但对职能部门来讲，具体操作则要更困难一些。从这个意义上说，听一听职能部门的解释，比单纯地质问有用得多。就在同一次会议上，广州市财政局官员回应林代表说，每年的罚没收入其实是有规律的，预算草案的“安排”就是按照这个规律定的。他解释说，自从严格实行收支两条线后，罚款不再由执法者支配，过去乱罚款，现在竟演变成不作为，导致罚没收入严重下降，明显不符合实际情况。所以，现在才把罚没收入数目“安排”下来，保证把应该罚没的款项交足。

　　财政部门不可能做无米之炊，他们需要足够的财力维持政府机构运转，安排公益事业，推进地方发展。设身处地想一想，我们应该能够认同，广州市的罚没收入确实存在某种规律性，而当前的罚没收入状况，因为实行收支两条线背离了这种规律性，给当地财政带来了压力。但接下来首要的问题是：一个城市的财政该不该如此倚重于罚没收入？所谓“罚没收入”，是指执法部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。罚没的着眼点在于它所带来的惩罚警诫意义，而不在于它对于国家、地方财政的增收意义。实施收支两条线的本意，是要约束执法部门的谋私行为，而不是要因此为财政增收。从这个意义上说，财政部门管理罚没收入的政治意义、法律意义、监督意义，显然要大于其“使用价值”。因而，地方财政如此精心地“安排”罚没收入，是十分明显的舍本逐末之举。

　　可以预料，收支两条线政策的实施必然带来执法者“执罚动力”的弱化。从执法必严的角度讲，这种不作为当然是需要干预和纠正的。但是，干预和纠正是否需要财政部门以“安排”罚没数字的方式进行，显然又是一个不能回避的问题。根据我国现行国家机关之间的分工，执法机关和执法人员出现的问题，属党纪政纪问题的，应当由纪检监察机关负责处理，属违法犯罪问题的，应当由公检法机关依法处置。看来，财政部门并没有处理执法者“不作为”问题的权力。事实上，国家对这种类型的“不作为”问题早有处理规定，国务院2000年颁行的《违反行政事业性收费和罚没收入两条线管理规定行政处分暂行规定》中明确规定，“不履行行政事业性收费、罚没职责，应收不收、应罚不罚，经批评教育仍不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告处分；情节严重的，给予记过或者记大过处分。”不过，这项处分规定的执行主体显然不是财政部门。

　　上述《暂行规定》中还有一条严肃的规定是：“下达或者变相下达罚没指标的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职处分。”财政部门在精确“安排”罚没收入时，倒是更应留意一下此条规定。