一个时期以来,返贫现象受到社会普遍关注。改革开放以来,我国的经济建设取得了举世瞩目的成就,贫困人口从20世纪末的2．5亿减少到2003年的3000万。就是说,由于存在返贫现象,在近3000万贫困人口中,60%是在解决温饱问题后由于种种原因而重新陷入贫困境地的。
普遍认为,贫困是个复合概念,具有历史性和区域性,在不同国家不同时期具有不同的内容和标准。我国现阶段,贫困主要是指经济贫困,而且是绝对贫困。我国的贫困人口主要在于农村。目前以农民人均年纯收入低于650元为贫困。仅从字面理解,返贫是指已经脱贫人口重新陷入贫困,亦即俗话所说,“饱而复饥,暖而复寒”。实质是指经过国家帮扶脱贫之后重新产生的贫困。
我国目前的返贫具有高发性、频发性、区域性、弱质性、危害性等特点。据有关统计,各地返贫率为15%左右,西北、西南一些地区达到20%以上。个别地区返贫人口甚至超过了脱贫人口。这样高的返贫率意味着仅从实施“八七”扶贫攻坚计划以来,我国就有近600万脱贫户重新陷入贫困。一些地方几乎每年都要发生一两次大的返贫,而且返贫往往来得很快,外界一有些不利因素,马上就会返贫。这说明我国脱贫主体的抗贫能力差。返贫程度深、返贫率高的地区往往出现在那些贫困面较大的连片地带,而贫困面小的东部地区的返贫率相对要低许多。例如贫困面大的西南、西北地区的返贫率高达20%以上。对返贫户的分析显示,无论是返贫率高的地区,还是返贫率低的地区,在返贫人口身上,普遍存在身体健康状况差、受教育程度低、收入来源不稳定、观念落后等因素。这反映了返贫人口的一般特征。从行为学的角度看,返贫是一种由好变坏,由具备生存条件和能力到不具备生存条件和能力的情况,因而它会给返贫户带来更大打击,返贫者的行为也因此而更易扭曲;农户在经历多次返贫后,会丧失脱贫的信心,甚至陷入宿命论,这无疑又会增加扶贫的难度。从这个意义上说,返贫比单纯的贫困更具有危害性。
造成返贫的原因多种多样。概括起来,一是生态环境脆弱,自然灾害严重抗风险能力差导致返贫。在我国的一些地区,各种自然灾害如干旱、洪涝、风灾、大雪等自然灾害频繁出现,危害严重,而且灾害发生的次数、影响范围和危害程度都有明显加剧的趋势。西部地区特别是西北地区,由于降水量偏少,干旱发生,直接影响到牧草、农作物的生长,旱情严重时,造成人畜饮水困难,牲畜死亡,同时也加剧土壤沙化、水土流失、生态环境恶化。农村由于有很大一部分人生活水平正处在贫困线以上,没有相当的积蓄,抵御灾害的能力差,一遇自然灾害就马上陷入贫困。二是基础设施、经济发展环境差,经济落后导致返贫。基础设施既包括经济基础设施,如交通、通信、电力、供水、灌溉等,也包括社会基础设施如初等教育、职业技术培训、基本的医疗卫生服务等。完善的基础设施是一个地区经济和社会发展的前提条件,对贫困户长期稳定地脱贫起着至关重要的作用。现实地看,我国大部分贫困地区的基础设施却依然很薄弱。一些地区的社会基础设施如初等教育、职业技术培训等在扶贫过程中也没有得到有效改善。更有甚者,一些地方的公共基础设施建成后,由于维修保养制度不健全而大量毁损,致使刚解决交通和饮水等困难不久重又出现。薄弱的基础设施对脱贫的持久性起着多方面的制约作用。三是人口数量和素质压力造成返贫。有关调查表明,凡是人口增长过快的地区,返贫率也相当高,人口的增长是造成贫困和生态环境恶化的重要原因。在贫困地区,凡是产生返贫现象的地区都与农民素质低下、致富意识薄弱有很大关系。四是投资经费占用过多,投入不足造成返贫。经济发展必须以相应的资金投入为前提。然而,在我国贫困农村尤其是返贫现象严重的地区,资金投入不足的情况相当常见。资金投入不足还表现为农用资金的外流或挪用,有的农用资金竟流入城市用于炒地皮、开发房地产、或投资股票交易。另外,扶贫资金使用效益差,使本来有限的资金发挥的作用显得更小。这是造成农村返贫的又一重要因素。五是意识落后,不适应市场经济环境导致返贫。一些贫困人口在获得长期扶持后,不仅没认识到脱贫需要经过自力更生、艰苦奋斗才能实现,反而把脱贫看成是党和国家天经地义的工作和任务,自己无所作为。有些脱贫人口认为“知足常乐”,不思进取,缺乏发展的后劲。有的脱贫人口至今还认定“人多好办事”,脱贫后更有能力多生育。结果是越生越穷。有些脱贫户不注意合理使用钱财,稳定脱贫成果,发展生产,手头稍微宽松就盲目效仿别人高消费,大肆操办红白喜事,置家底于不顾,其脱贫自然也不持久。六是农民负担过重,地方部门行为不合理导致返贫。一些单位和部门不严格执行国家和省市的有关规定,乱收费现象比较严重;农民负担明减暗加,一些人向农民要钱要粮,甚至打人、搬东西;与此同时,农产品价格持续走低,而农药、化肥、种子等农业生产资料价格不断上涨,农民收益不断下降,从而导致一部分农户返贫。七是社会保障程度低导致返贫。在我国农村,农民生病无钱治,因病返贫的现象很普遍。脱贫户一旦生大病,常常会因缺乏医疗保障,支付一次医疗费用就马上陷入贫困状态。
遏制农村返贫现象的关键是创新脱贫机制。一是创新农业组织制度,增加农民收入。必须下决心改变二元经济体制下形成的城乡分割的各种制度,特别是要给予农民平等的就业、教育、医疗机会以及国民待遇,以公平的原则作为制度创新的基本理念,构成城乡居民收入差距的平抑机制。
二是调整产业结构,培育农村核心竞争力。改革开放以来,国家在广大贫困地区投入了大量资金,同时各地也引进了一批项目和资金,但发展速度仍较慢,根本原因在于不少地方只注重引进资金项目,却忽视引进人才。有了人才,有了好的发展项目,有了资金,加上好的政策,才会产生好的效益。当然,还应进一步关心、帮助本地人才成长,发挥他们的优势。同时动员和团结广大基层干部和各族人民群众,把党中央对扶贫工作的重视和支持变成人民群众自己的意愿,发挥主动性、创造性。要加强智力投资,抓好教育,抓好科学管理和相关技能培训,提高农村劳动者整体的科学文化素质。
三是优化政府行为,诱导脱贫的内在动力。要彻底改变扶贫工作,中重物轻人、重硬轻软,重脱贫、轻抑制返贫,重视经济指标、忽视社会指标,重视平均指标、忽视极贫现象的观念和做法,从而诱导脱贫的内在动力机制,有效地遏制返贫现象的发生,避免被各种假象所蒙蔽。
四是转变政府职能,实行城乡统筹,将农村基础设施建设纳入政府财政支出范围,健全脱贫的巩固体系。转变政府职能,调整政府行为,核心是探索建立以农民为本、以农民收入为价值取向的政府业绩评价指标体系。各级政府要按照既定的目标和发展思路,调整政策重点和工作机制,把一个时期内是否有效遏止农村返贫,农民是否增加收入,城乡居民收入差距是否缩小作为衡量政府工作的基本标尺。目前,我国城市的基础设施建设主要由中央、省、市进行投资,农村基础设施建设所需的资金主要由县、乡两级政府和农民负担。这显然不符合统筹城乡发展的要求。要把城乡基础设施作为一个系统工程来抓,并从农村基础设施建设欠账较多的实际出发,根据人力、财力、物力条件,重点解决交通、水利、能源、通信方面的问题。
五是深化农村改革,健全脱贫保障机制。建立新型农村合作医疗制度,推进农村医疗保险制度,解决因病返贫问题。建立城乡统筹的教育制度,将农村义务教育纳入公共财政,解决因教育事业落后而返贫的问题。建立健全公共财政防灾机制,加大农村灾害保险的力度,解决因贫困和因灾返贫问题。
六是强化农村基层党组织的战斗堡垒作用,促进农村经济持续快速健康发展。
作者：朱兴兰编辑：
