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　　深圳政改方案多处隐约可见三分制的影子，这事实上是一种渐进式“行政三分”，它反映了行政三分制的内在要求，但许多结构性、体制性局限，将导致改革的预期目标的难以确定

　　文/秦新安

　　最近半个月，深圳市机构编制委员会办公室主任华金辉被同事笑称为“比市长还忙的人”。每天一上班，其办公室即访客不绝，门庭若市。前来找他的，基本是市属各局、办的人事干部，事由都是同一个——正在进行的深圳市第7次行政机构大改革。

　　3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》。外界普遍认为，这便是此前备受关注的“深圳行政三分制改革”的替代方案。

　　三大创新机制

　　“改革最大的亮点不是机构调整，而是机制创新。”华金辉对此评论道。

　　作为起草改革方案的执笔人之一，华金辉自认对方案“吃得很透”。他进一步阐释，改革方案有三大创新亮点——

　　首先是在国内率先明确提出，“建立健全政府行政决策咨询机制和广泛的社会参与机制”。市政府及其组成部门将根据需要组建若干决策咨询机构，人员由专家学者及企业主管等各界人士组成。

　　其次是“健全政府部门间的联席会议制度，提高行政决策和执行效率”。有关跨部门行政决策和执行工作，一般不另设议事协调机构，改由市长指定常务副市长或分管副市长牵头，由主办部门负责跨部门的决策研究和执行的实施。

　　最后，方案要求“强化对政府行政的监督制约机制”，华金辉认为，“这也许是最值得大书一笔的举动，其中提到的一些具体措施在中国具有开创性意义。”

　　这些措施包括：建立由行政监察、经济审计与纪检、人大组成的联席会议制度，对一些复杂的、群众关注的问题共商监察对策，实施监督行为；建立若干社会性的监督委员会；在部分管理人、财、物的要害部门，设立由政府机关工作人员、财政金融界人士、专家学者、人大代表、政协委员等组成的审议会或理事会，对重大问题进行集体审议，并进行监督。

　　“这三个方面各有侧重又相辅相成，”华金辉指出，“它们涵盖了行政决策、执行、监督三个环节，追求的是这三个环节的整体协调。”

　　华金辉说，两年前在交通系统实施的改革，为这次全市性动作提供了直接经验。

　　据介绍，深圳市以前像全国其他地方一样，都实行市、区两级交通局既抓规划决策，又管执行监督的体制。这使得各局都疲于奔命不说，还到处出篓子，管不好。改革后，撤掉了区级分局，新设客运管理、货运管理、港航管理、机动车服务市场管理、出租小汽车管理、运政监督等6个分局，及交通运输应急指挥中心、规费征稽办公室，共8个直属执行机构。市局作为决策部门，主要负责宏观调控、制定规划、出台政策和监督协调；执行机构专责业务审批、市场监管和交通违章查处等。市局机关各处室和执行机构之间互不隶属，其工作分别直接对局领导负责。市监察局则能对整个交通系统进行行政监督和绩效监察。

　　通过这种分设，使交通管理的决策、执行、监督各环节职责清晰、分工明确，同时又形成相互独立、相互支援的统一体，使政府交通运行体制由政府主导转变为市场主导，由行政主导转变为法规主导。

　　疑似“行政三分”

　　“这事实上反映了行政三分制的内在要求。”在被问及对深圳此次改革的看法时，深圳大学管理学院公共管理系教授马敬仁直言不讳。马敬仁是深圳市行政管理体制改革的咨询专家之一，一年多前，他便因提出在深圳试行行政三分制而名动全国。

　　马敬仁的理论得到了改革主持者的赏识。在2003年广东省两会期间的一次记者会上，原深圳市市长于幼军高调表示，此项改革“正在酝酿”，准备“上半年推行”。各界普遍看好该制度必将成为“深圳乃至全中国发展道路上的显著里程碑”。

　　但在此后一年多时间里，由于不能使各方面意见得到统一，改革并未能如首倡者所希望的那样，推动下去。

　　“但大方向必然是改，不改解决不了问题。”马敬仁说。

　　曾参与深圳改革方案设计的国家行政学院教授杜钢建也认为，现在很多地方存在管得太多太死的现象，一个重要原因就是行政机构的决策、执行、监督权集于一身，“往往在制定政策法规时，过多考虑本部门利益，极力扩大审批权，提高市场准入门槛。”

　　“不解决机制的问题，机构再怎么调整都没有意义。”华金辉说，“因为机构无论怎么设置，都有其道理。”

　　华金辉曾经认为部门分管领域越单纯越好。但他在新加坡考察发现，该国政府把很多看起来不相干的行当归到一个部门管，比方科技、文化、文艺等，就由同一个局管理，管理效果却出奇地好。“香港也有类似情况，这是为什么？”华金辉自问自答，“就是因为有一套好的机制。”

　　马敬仁指出，华金辉没有明说的“好机制”，其实就是行政三分制。在几乎所有英联邦国家以及新加坡、中国香港等，政府都只设置少数几个大的决策部门，而把具体的执行职能交给数十甚至上百个执行部门，同时有专门的监督部门对二者进行全程监督、评估。

　　马敬仁分析，深圳现有方案多处隐约可见三分制的影子。比方在机构设计上，规划、发展和改革、贸易工业等局的出现，就是为了加强宏观决策的科学性、权威性；行业协会服务署、建筑工务署的设置，就是为合理界定政府涉足执行的范围和方式；新成立的国土资源房产局直属分局将统一管理特区内的四个区，则更鲜明地体现了决策和执行的分离性。

　　除此之外，深圳是全国惟一在政府组成部门里单独设置监察局的城市，这将对行政监督工作起到积极的作用。

　　“而所谓三大创新机制，其实是进一步强化决策、执行、监督三种职能，理清三者关系的具体要求。”马敬仁分析道，“这可以看作是为全面实行三分制打基础。”

　　一厢情愿的改革目标？

　　“改革的目标，就是要实现建设一个负责任、有权威、高效廉洁的服务型责任政府。”在不久前召开的全市深化行政管理体制改革动员大会上，深圳市市长李鸿忠如此表述。

　　对此，马敬仁表示谨慎乐观。他认为，许多结构性、体制性局限，将很可能导致预期目标变得“一厢情愿”。

　　“最主要的症结便是决策、执行、监督三部分仍然纠结不清，出问题的机率依然很大。”马敬仁说。

　　马敬仁认为，首先是现有市、区两级政府设置模式，容易导致决策和执行环节脱节。市里想要建设“小政府”，每个区反而都像一个个“大政府”，如此划地而治、块状分割现实，很难保证执行的效率。在城市规划、国土和交通这几块，深圳显然考虑到了这种局限而有所应对，其他领域就基本是老模式。

　　按照马敬仁的想法，目前深圳市的6个大区应该改设为20～30个小区。每个小区里所有政府机构集中办公，就像银行的储蓄网点一样，“把服务送到家门口”。

　　而更为关键的是，监督部门在决策、执行、监督三者中偏弱的现实，几无任何实质性改变。据深圳市纪委办公厅宣教室主任陈章联介绍，深圳目前在行政监察方面实行“双保险”，不仅有6大覆盖全市各部门的市监察局直属派驻组，还在部分要害部门，比方工商、税务、国土等，设置了内部监察处室。这些处室“工作上对所在部门领导负责，业务上受市监察局指导”。

　　但马敬仁并不认同这种所谓“双保险”。他说，尤其是内部监察处室，其工作人员在组织上归所在部门领导，利益上由所在单位负责工资福利，处在这样一种境地，谈何监督？

　　至于方案提出的三大创新机制，有专家指出，由于缺乏相应的立法保障，其生存前景堪忧。这一点，深圳市行政审批制度改革办公室副主任沈毅深有同感。

　　他在接受中国《新闻周刊》采访时说，“就审批制度改革而言，最紧要的不是某次改革拿掉多少审批项目，而是尽快从法律上确定行政审批的范围、权限。立法的问题不解决，就难保不陷在减而又增的怪圈里不能自拔。”

　　(来源：中国《新闻周刊》，2004年第14期)