| 民企建新城遭遇政策壁垒(图) | |||||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年04月28日04:32 新京报 | |||||||||||
四川邛崃市将新城建设完全交给民营企业的做法备受关注，由于土地政策的变化，企业不再能获得土地增值回报，新城开发已经停滞 四川成雅高速邛崃入口处，一栋灰绿色大理石装饰的5层建筑属于当地著名民营企业瑞云集团。在建筑的一层入口处，邛崃城市新区开发建设指挥部的铜牌引人注目。 政府机构和民营企业合署办公，源自两年前瑞云集团和邛崃市政府的一纸协议———瑞云集团负责出资建设邛崃新城，作为投资回报，企业获得城市水、气、出租车等公用设施50年的经营权。 这种城市建设的模式被称为C-BOT模式（即城市-建设-运营-移交），邛崃新城的C-BOT建设模式国内独有，先后已有上百名专家以及几十个城市的官员到此考察。 为了提高办事效率，新区开发建设指挥部由市委、市政府领导和各职能部门负责人组成，邛崃市委书记谢志迪担任指挥长。事实上，凡是涉及新区建设的各职能部门都派出了一个全权代表到指挥部办公，对新区的所有问题予以解决。 “一年间，企业做了政府很多年想做但没有做成的事情。”4月23日，谢志迪对于瑞云集团在邛崃新城公用设施方面的成绩做出评价。但瑞云集团执行总经理李永康却对邛崃新城开发的缓慢进程感到无奈，“瑞云正承受着政策变化所带来的投资压力。” 财政乏力民企接手城建 邛崃每年财政收入约1.5亿元，而修建一条新城主干道就需要1.2亿元。 邛崃，四川省会成都西南远郊的一个县级市，拥有2300年历史，“文君当垆，相如涤器”的美丽爱情传说正发生在这里。 时至今日，这个古城的最大特征是拥挤。 “我们14万市民挤在8公里的范围内，太挤了！”4月21日晚，与分管城建的副市长丁钰步行在邛崃老城区的街道上，记者注意到，许多道路的宽度不过五六米。丁钰介绍说，全国25个大城市的人口密度约为每平方公里3000人，作为一个县级市，邛崃的人口密度却高达每平方公里1.75万人。 “如果发生地震，市民连站的地方都没有。”当地城建部门一位官员介绍，邛崃市建筑密度超过有关城市标准一倍多，人均拥有空地不到2平方米，空中网线杂乱，地上雨污混排。 1998年，国务院批复四川省将邛崃市升级为16个中等城市之一，按照该规划，邛崃市的城区面积需达到21平方公里，修建新城是必然选择。 “我们是典型的吃饭财政，怎么修得起？”丁钰说，目前邛崃每年财政收入仅1.5亿元左右，而修建一条新城主干道就需要1.2亿元。据有关部门测算，10平方公里新城需要城建投资10亿元，相关总投资高达100多亿元。 从2000年起，邛崃便开始各种新城建设的探索。 “开了39次干部座谈会，我们想到了‘经营’二字。”丁钰说，此后，邛崃市提出城市建设的C-BOT模式。据介绍，先后约有50来个企业前来考察，由于大多因担心资金难以收回而放弃，最后应约的，是邛崃本土民营企业四川瑞云集团。 2002年1月18日，邛崃市政府同四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》，规定新城整体以BOT形式建设经营50年，其间，瑞云集团享有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括公用设施经营权、广告经营权、车辆新增部分经营权和水上项目以及其他公用设施的经营权，50年后，企业将城市无偿还给邛崃市政府。 “企业的效率就是比政府高” 截至目前，邛崃新城全长3公里、宽70米的主干道凤凰大道已修建完毕，凤凰大桥修建也已进入尾期。 一家企业何以担当建设经营一座城市的重任？ 丁钰介绍，瑞云集团靠路桥建设起家，下属18家公司涉及路桥、天然气、自来水、环保绿化等各项公用事业领域，有着承建新城得天独厚的条件。 1998年，瑞云接手邛崃市自来水厂的个案令当地政府“看到了企业和政府经营效果的不同”。丁钰说，当时，邛崃市自来水厂水质下降、几十名工人发不出工资，工厂面临倒闭，最后瑞云集团以BOT方式接管。 接管的结果是，水厂工人降到12人，还提高了供水能力。“企业的效率就是比政府部门高得多！”丁钰说。 从2002年开始，邛崃市政府将新城建设的效率寄望于瑞云集团。截至目前，邛崃新城全长3公里、宽70米的主干道凤凰大道已修建完毕，凤凰大桥的修建也已经进入尾期，另外两条连接新旧城的南北主干道也已完成90%，长1.6公里的生态河堤和河滨路建设正在全面施工。 据介绍，位于旧城之南的邛崃新城规划分两期建设，每期开发面积约5平方公里。邛崃市政府和瑞云集团的协议便以首期5平方公里的建设为起点。 “规划就花了600万元，也由企业负担。”丁钰介绍，邛崃新城的总体规划和景观设计分别由上海同济大学和日本协和工程咨询株式会社完成。 按照设计规划，邛崃新城将被打造成一座集行政、科教、文化、金融、商贸、休闲度假、旅游观光于一体的园林式山水生态城市，将建成核心区、商贸中心、物流配送中心和生态人居中心，予以贯穿的是三条横向主干道。3年建成框架，5年初具规模，10年全面建成。 为此，瑞云集团在首期5亿元基建投资的基础上，还需集聚至少80亿元的总投资，才能令城市的各项功能趋于完备。 经营性开发为何停滞？ 由于瑞云集团不能对招商引资来的投资者按期履行承诺，个别投资者便将其告上法庭。 一个事实是，尽管瑞云集团具有城建开发基础，但是对于这家年营业收入3亿元、总资产8亿元的民营企业来说，80亿的融资仍是一个巨大的工程。 集团执行总经理李永康介绍，瑞云目前的运作模式是，基础设施由本企业投资，其他项目则主要通过招商引资、引进项目进行滚动开发，到目前为止，瑞云集团在基础设施建设上共投入2.2亿元，并与多家投资商洽谈了20余个项目，涉及资金约3亿多。 李永康坦言：瑞云集团是希望通过对经营性土地的开发来取得投资回报，包括房地产开发建设、文化、卫生、教育、体育、娱乐等项目的开发与运营以及城市物业管理等有偿服务，而其中，他最为看好的是土地增值和经营权拍卖。 但令李“感到苦不堪言的是，上述引资项目至今一个都未能落实。 尽管有新区开发建设指挥部合署办公的政策安排，但李永康说，“各种审批手续仍被拖来拖去，很多项目都迟迟不能上马。”由于瑞云集团不能对招商引资来的投资者按期履行承诺，个别投资者便将瑞云集团告上法庭，直接导致一些项目刚有意向便告失败。 李永康举例说，四川某政府部门曾答应将一看守所建在邛崃新城，瑞云集团答应3个月便可以拿下审批手续，但是半年过去了还没有任何动静，另外，五六个引进的房地产项目和一些大型餐饮项目，也都是由于土地规划报批的滞后，迟迟不能进场动工。 目前，瑞云集团投入邛崃新城基建的两亿投资事实上处于沉淀状态，引资项目无法实施，滚动开发就无从实施。集团甚至已拖欠了部分职工的工资。 李永康说，在经过两年左右的基础设施建设之后，邛崃新城的经营性开发事实上已经停滞。 土地政策壁垒与拆迁难题 经营性土地开发全部实施挂牌拍卖，“这对于已经支付前期基建投资的瑞云集团来讲确实不太公平”。 邛崃新城的开发停滞是地方政府的效率问题吗？ 4月23日，邛崃市政府有关人士接受记者采访时说，合署办公提高了新区建设项目的审批效率，真正的障碍，在于国家土地政策的变化和农民拆迁安置问题。 按照2002年初签订的C-BOT合作协议，投资城市基础设施建设的瑞云集团，可以享受土地开发后产生的“级差地租”收益，政府将根据项目落实情况以协议方式向企业供地。 时隔不过半年，国土资源部于2002年7月份下发11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定除城市基础设施建设用地、公益设施建设用地外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，一律采用招投标方式出让。 就此，靠经营性土地收回投资的邛崃模式遭遇政策壁垒。 4月23日，副市长丁钰表示，邛崃将绝对执行国家政策，对于经营性土地开发全部实施挂牌拍卖。当然，瑞云集团也可以参与竞拍。 丁钰承认，这对于已经支付前期基建投资的瑞云集团来讲确实不太公平，为此，邛崃市政府也正在研究如何解决该问题，譬如考虑拿出部分拍卖收益对瑞云集团予以补偿。 相对而言，农民拆迁安置的难题对地方政府更为迫近。 4月23日下午，邛崃南郊玉带村村民宋秀英夫妇正在田里拔菜，今年7月份，她们一家五口将由村民变成市民，她们的居住地将建起邛崃市的行政大楼。 “可我们根本不想当城里人。”50多岁的宋秀英说，三个孩子在外面打零工，她和丈夫就靠种菜维持生计，她担心进城后生活没有着落。 邛崃市副市长丁钰介绍，转为市民后，当地一个4口人的农户大约可以拿到4万元—8万元的补偿款。但在按照有关规定一次性缴纳养老保险和医疗保险等费用后，他们常常无钱购房。 邛崃市政府和瑞云集团试图通过建设安居工程解决农民的居住问题。目前，在玉带村的北部，紧邻凤凰大道，由瑞云集团建设的安居工程华夏民园一期已经完工，二期正在建设当中。 拆迁户购买安居房的价格是每平方480元到600元，比市场价低了约200元。但绝大多数的新区拆迁农民还是表示买不起或者担心住不起。瑞云集团提供的数据显示，在1000来户的购房户中，拆迁户大约不到300户，其中农民比例更少。 事实上，邛崃新城区共有约3336户拆迁户，而瑞云集团的一个说法是，仅华夏民园一期安居工程，企业就亏了1065万元。 “更多人选择到其他乡镇或外县投靠亲戚，也有一些去其他地方租种土地。”当地的另一位失地村民说。 公益私利之间 “邛崃新城的C-BOT决不是中小城市建设的惟一模式。”丁钰说，但就像是一个刚刚出生的婴儿，应该多给它一些支持。 4月23日，邛崃市副市长丁钰说，由于采取BOT模式建设新城，很多问题都是从来没有遇到过的，解决起来也很麻烦，但他表示会一件件去处理，目前最为担心的就是“失信于民”。 公用设施全部交给企业经营，单一企业对市场在某种程度上是垄断的，收费标准如何核定，是人们关注的一个重要问题。丁钰说，因为行政审批、物价核定权在政府，决不会允许企业出现乱收费的情况。 同时，企业追求的是利润，公用设施起的是服务功能，对于利润不高或者亏损的公共设施项目如何处理？比如个别地方的公厕、一些公交线路等。对此，丁钰说，目前的框架性协议尚未规定有关细节，但肯定是企业服从政府的规划。 “邛崃新城的C-BOT决不是中小城市建设的惟一模式。”丁钰说，但就像是一个刚刚出生的婴儿，应该多给它一些支持。 对此，北京天则经济研究所所长盛洪说，在国外，不少公共事业都是由私人企业管理经营。但民营企业承接整座城市建设和经营，是一次很有勇气的试探。“邛崃实验”能否运作成功，取决于能否探索出一条对企业和公众均得益的道路。 中国社会科学院经济研究所教授张曙光则建议，政府与私人投资者必须对违约风险、赔偿责任和处罚办法等作出仔细的规定，特别要写明合同不受政府换届、官员调任的影响，继任者有责任保证合同完整履行。（来源：新京报）
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