经济杂谈

　　5月11日，湖北省财政厅正式对外发布了《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》，报章说这是“省管市、市管县（市）的财政管理模式，将被湖北省打破”（《5月12日》中国青年报）。

　　其实，从1993年分税体制实施以来，浙江省保留着省管县财政的格局。而在湖北之前，海南、河南的局部地区都在实行这样的举措。这本来是不符合我国《预算法》“一级财政一级政府”规定的。但在深化行政体制改革，发展县域经济这样一个大环境的影响下，这种举动变得引人瞩目。

　　湖北省对此的解释是，这项改革有着四方面原因：一是财政部明确提出了进一步完善省以下财政体制的要求；二是目前县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，绝大部分县（市）依靠省财政转移支付，才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放；三是部分市由于自身财政比较困难，不同程度地集中了一部分县（市）财力，省对县（市）财政的一些扶持政策和补助资金等难以及时落实到位；四是省对县（市）的财政信息和实际情况掌握不够准确、不够及时，难以加强对县（市）财政的有效监管。这其中，中间的两条可能是最主要的原因：县一级财权与事权不对应，地方政府债务沉重，二是地级市财政对于县财政的“克扣”。当年浙江的省管县财政，就是基于类似的理由的一个无意之举。

　　但是现在的做法无异于架空和虚化地级市，而在行政区划的决定权在中央政府、地级市的存在仍将继续的格局下，这种财政管理体制能解决多少问题，又会不会带来新的问题？

　　省管县财政的一个直接好处就是使得县财政困难的局面得到暂时的缓解，这种缓解是缩小县域差距带来的，也是缩减了地级市的截流换来的。对于县域经济来说是扶持，有助于县域经济的发展。但从最基本的层面上看，这种管理思路还是没有突破财政层层支出，交叉支出的局面。

　　而且，地方政府或有负债的产生既是市场经济发展和工业化进程中必然出现的一种经济现象，也与我国经济体制转轨过程中的体制漏洞、市场经济秩序的混乱以及投融资活动中风险责任不明确有密切关系。地方政府债务的显性来源主要是政府贷款担保，地方金融机构的不良资产和支付缺口，粮食企业亏损挂账，对自然灾害等突发事件的救助等；而隐性的来源包括下级政府的财政缺口和债务，对地方金融机构未偿债务的最后清偿，政府性基金违规运作形成的亏损，对地方国有商业银行的救助，对非公有部门债务的清偿，对自然灾害和突发事件的超常救援等方面，预算外收入和预算外支出都很大。而地方政府的资金来源十分有限，不能发行国债，融资受限等等。

　　摆脱这种困局的方法首先是要转变地方政府的职能，科学地界定各级地方财政的支出范围。有很多领域是只需要某一级财政统一支出，而不是各级财政都管的。加大基础性公共投资，避免直接的经济项目投资。其次应该压缩行政机构，实行人员精编，压缩行政管理开支，同时减少财政补贴支出，这样看来，地方财政的紧张与市管县的财政体制并没有想象中的因果关系，而且如果县级财政的预算和审计没有得到进一步规范和监督，这种吃紧就不是省管县就能解决的。

　　在浙江的经验中，这种省管县财政的体制似乎确实起到了很大的作用。在去年年底的县域经济竞争力评价中，浙江占到四分之一强。县域经济也占到浙江全省GDP的70%。但是这种形式提倡的是“藏富于县”，做强县域经济，对于最开始基础薄弱、城市不大的省区效果可能如浙江一样；对于要建设区域经济中心的大城市则不适合。实际上，在浙江脱离原有经济环境的现状下，省管县财政是不是还有利于全局的发展，也已经是一个值得讨论的问题了。

　　经济已经达到一定水平的省区，这种虚化地级市的财政管理体制，是不是对于区域经济中心的健康发展有着阻碍作用？在地级市仍然存在，而且区域经济中心的辐射效应越来越重要的地方，单纯为了县级财政困难的问题而采取这种直管的方式，是不是合适？这是值得各省区政府在实践中进一步密切关注的。吴敏（来源：新京报）