【热门话题】

　　话题缘起　去年非典期间，中央坚决对失职干部进行问责，深深地印在了老百姓的脑海中。上月，原中国石油天然气集团总公司总经理马富才因重庆市开县天然气井喷事故引咎辞职，原北京市密云县县长张文因密云灯展踩踏事故引咎辞职，原吉林市市长刚占标因吉林市中百商厦火灾引咎辞职。这短短时间内连续的官员引咎辞职事件，使人们感受到中央对干部问责制的态度之坚决。据《阿望》周刊透露，中共中央最近已批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，其中对引咎辞职作出了详细的规定。从事件到制度，我们真切地感受到了政府依法行政、建设法治政府和责任政府的坚定步伐。这期话题我们特约专家谈对建立健全引咎辞职制度的看法。

　　迈向责任政府的重要一步

　　肖滨

　　引咎辞职与责任政府之间不能简单地划等号

　　自去年非典时期以来，随着从中央到地方的多位官员因失职而丢掉原有的职务，引咎辞职开始逐渐进入当代中国的政治生活中。国内舆论界对政府官员引咎辞职现象的出现寄予厚望，视之为迈向责任政府的重要一步。

　　然而，政府官员引咎辞职现象的出现尽管值得肯定，却不能在引咎辞职与责任政府的建立之间简单地划等号。这是因为就严格的学理而言，责任政府是宪政民主制度的内在组成部分，它有其特定的运作流程。这意味着构建一个法治之下的责任政府需要改革目前政府运作的流程，其中以下三大环节最为关键。

　　授权模式：由民授权

　　从理论上讲，有两种授权模式：由官授权和由民授权。在由官授权的模式中，官员获得职位和权力的流程是从上至下，这意味着官员职位的升降取决于对其任命的上级。这种由官授权的模式决定了各级官员的眼睛都是向上看而不是向下看，官员负责的对象是上级领导而非公民大众。而在由民授权的模式中，官员获得职位和权力的流程是由下至上，是由人民授予的。这种由民授权的模式要求官员对人民和人民选举的政府负责。由民授权是责任政府运作流程的第一个环节。我国政府及其官员的权力，从本质上来说，无疑是人民授予的。现在的问题是找出更科学的授权形式。一个切实可行的办法是将已经实践多年的乡村选举逐步扩大到基层政府(如乡镇)，将更多的地方官员纳入民主选举和民主监督的范围。

　　设置呼吁—回应机制

　　现代政治科学的大量研究表明，单靠选举本身并不能直接导致责任政府的建立。因为选举只是一根脆弱的线，它拴不住那些大权在握的官员。许多国家或地区选举实践的经验证明，如果没有一定的制度约束框架，通过选举上台的官员照样会背弃选举时对选民的承诺，不会真正对选民负责；相反，凭借选举上台的优势，他们可能更加肆无忌惮地滥用选民赋予他们的权力。因此，要建立责任政府仅仅依靠选举授权是远远不够的，必须设置一套呼吁—回应机制。所谓呼吁机制是这样一种制度安排，即公民大众面对某一政府部门或者某些政府官员糟糕的公共服务和不负责的行为，他们可以借助一定的渠道，通过投诉或者抗议，发出自己的声音，以表达他们的利益诉求和改善公共服务的愿望。所谓回应机制则是针对公民呼吁的一套作业方式和运作程序，据此，政府官员能够对民众的呼吁、意见予以明确的回应和负责的交代，并且承担相应的法律、政治和行政的责任。在责任政府的运作流程中，呼吁与回应机制具有一体两面的互动性：没有呼吁机制，公民的声音无法表达，政府部门和政府官员就感受不到来自公民大众的压力；没有回应机制，公民大众呼吁的效力就等于零，从而最终使公民失去呼吁的兴趣。因此，建立责任政府的重要环节之一就是要使呼吁与回应双向互动、彼此良性支持。就目前中国的实际，必须借助制度安排，拓宽呼吁的渠道，降低呼吁的成本，提高呼吁的效率，增强政府回应的有效性。

　　确立问责程序

　　如果公民的呼吁无效、官员的回应无力，以至政府官员行为失职，那么，就需要启动问责程序。因此，在责任政府的运作流程中，必须包括一个严格而完整的合法问责程序。按照这种问责程序，问责的核心主体(由公民选举产生的立法机关，如各级人民代表大会)可以通过多种方式行使问责主体的权利(例如进行独立调查、举行听证会等)，追究各级政府的责任。各级政府则逐级追究各级官员的责任，从而找出应当负责的官员和相关的责任人并且让其负责(比如引咎辞职、受到法律的处罚、对被侵权的公民给予赔偿等)。这是一个环环相扣的问责链，其间不能有任何缺失的环节。如果没有一个严格而完整的合法问责程序，简单地由上级机关发动的问责可能只是上级部门迫于某种压力而临时性的、策略性的操作行为，它不仅不能有效地维护公民的权益和社会的公共利益，反而容易沦为权力斗争中排除异己的工具或手段。

　　总之，作为宪政民主制度内在组成部分的责任政府有其特定的运作流程，其中由民授权的运作模式、呼吁—回应的互动机制和严格而完整的合法问责程序，是这一流程关键性的环节。只有从这些基本的关键环节入手，才能真正构建一个法治之下的责任政府。

　　作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导

　　彰显政治文明的发展

　　唐晓阳　袁忠

　　自2002年7月我国颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》正式实行党政领导干部引咎辞职制度以来，已有多名领导干部因为在重大事故中负有重要领导责任或者未能完成上级下达的专项任务而相继引咎辞职，在社会上引起了强烈的反响，对我国传统的干部管理体制带来了巨大的冲击和挑战。中共中央最近已经批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》，进一步规范了领导干部辞职制度，使引咎辞职制度规范化、制度化，领导干部引咎辞职有法可依、有章可循。可以说，实行党政领导干部引咎辞职制度，是近年来干部人事工作制度建设的一项重要成果，对于发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，建立健全干部管理监督机制，都具有特别重要的意义。

　　党的十六大提出，发展社会主义民主政治，加强社会主义政治文明建设，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。而实行党政领导干部引咎辞职制度，则是加强社会主义政治文明的重要举措。

　　对权力负责、对人民负责是社会主义民主政治建设的重要内容

　　推行领导干部引咎辞职有利于增强领导干部的责任意识。无论是出于责任感而作出的自觉选择，还是迫于社会舆论压力作出的无奈选择，党政领导干部能够选择引咎辞职，都是一种责任意识的觉醒，也是政治文明的表现。同时，按照宪法的规定，一切权力均来自于人民，只有当领导干部意识到要对自己的每个行为负责时，他才会珍惜自己手中的权力；只有当每一个领导干部都能对权力负责、对人民负责时，才能真正建立起来一个民主的政府。表面上看，引咎辞职是权力与责任对等原则的运用，是对权力负责，实际上是对人民负责，因为人民才是国家权力的最终所有者。对权力负责、对人民负责是社会主义民主政治建设的重要内容，通过引咎辞职实现对领导干部权力的有效约束，从而实现社会的民主和公正。

　　依法治国首先要依法治官，这是健全社会主义法制、建设社会主义法治国家的必然要求

　　实行领导干部引咎辞职有利于加强社会主义法制建设。要实现依法治国的基本方略，首先要依法治官。领导干部引咎辞职就是依据国家法律法规、干部的职业道德和行为规范要求等而采取的一种自愿行为。依法治官不但要求领导干部要依法办事，而且要成为遵守宪法和法律的模范。因此，如果领导干部违反法律法规，工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，就应引咎辞职，这是健全社会主义法制、建设社会主义法治国家的必然要求。

　　对权力进行有效监督的一个重大突破

　　实行领导干部引咎辞职有利于形成科学的干部监督机制。建设一支高素质的专业化的干部队伍，不但要建立健全科学的干部选拔任用机制，而且要建立健全科学的干部管理监督机制。不但要用好的制度选人，形成选拔任用干部的科学机制，而且要用好的制度来淘汰那些不合格的干部，疏通干部能上能下的渠道，形成科学的干部退出机制。尤其是权力和责任是联系在一起的，有权必有责，用权受监督。不受监督和不需要负责任的权力，必然会导致权力的滥用和腐败。因此，必须加强对权力的有效监督，建立健全干部管理监督机制。实行党政领导干部引咎辞职制度，使那些工作不尽职、有重大责任过失的干部主动下台，不仅拓宽了干部“退”的渠道，而且将权力和责任紧密联系在一起，是对权力进行有效监督的一个重大突破。

　　防止用引咎辞职代替纪律处分甚至刑事责任，同时防止将引咎辞职扩大化

　　在具体实施领导干部引咎辞职制度中，要把握好以下几点。

　　首先要明确引咎辞职的范围。领导干部的责任包括政治责任、道义责任、工作责任、法律责任以及对其下属或管辖地区范围承担的领导责任。而引咎辞职主要适用于政治责任、道义责任、工作责任和领导责任，不适用于法律责任。如果领导干部违纪、违法，就必须受到相应的党纪政纪和法律处分。《党政领导干部选拔任用工作条例》关于引咎辞职的规定存在两点不足：一是关于工作“严重”失误、失职，造成“重大”损失或者“恶劣”影响的界限不明；二是引咎辞职的范围过窄。从严格管理来讲，只要领导干部违反了有关规定，在社会上造成不良影响，即使是“小”过错也应该引咎辞职。这在一些发达国家和地区已成为一种惯例，如德国央行行长恩斯特·韦尔特克就因和家人免费住酒店而引咎辞职、香港前财政司司长梁锦松也因为买车之失而“引咎”辞职。

　　其次要将引咎辞职、责令辞职、降职与罢免、撤职和渎职犯罪等严格区分开来。引咎辞职作为“问责制”的一种重要形式，是领导干部的“自觉”或“自愿”行为，也是领导干部基于其过失和责任对社会舆论压力作出的一种回应。它与责令辞职、降职属于同一责任层次，主要适用于承担政治责任和道义责任，三者都不具有惩戒的性质。即引咎辞职、责令辞职和降职的党政领导干部的权利不会受到限制，他们在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。

　　引咎辞职与罢免、撤职之间存在着较大的区别。罢免是各级人民代表大会依据法律法规，对通过选任制产生的各级政府组成人员，采取大会表决的形式，解除其职务的一种人事管理行为；撤职是因为领导干部违犯了党纪、政纪，尚未构成犯罪，或虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任而给予的一种纪律处分。它们都具有惩戒的性质，受到罢免和撤职处分的党政领导干部的部分权利将受到限制。

　　此外，引咎辞职与渎职犯罪之间也存在着明显的区别。渎职罪是一种职务犯罪行为而不是一种违纪行为，更不是一种只要承担政治责任和道义责任的违规行为。

　　在实行引咎辞职制度的过程中，尤其要注意防止两种倾向：一是要防止用引咎辞职来代替撤职等纪律处分，甚至代替应当追究其渎职罪的刑事责任，使领导干部应当承担的责任淡化，逃避纪律处分和法律制裁。二是要防止将引咎辞职扩大化。引咎辞职只适用于那些工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任的党政领导干部，而不是说凡是下属或辖区内发生问题，就要相关的领导干部引咎辞职。否则，不但不能发挥引咎辞职应有的警戒作用，反而会将领导干部的责任扩大化，甚至还会为个别人实施打击报复提供便利。

　　唐晓阳：广东行政学院行政学教研部副主任、教授

　　袁忠：广东行政学院行政学教研部讲师

　　完善“能下”机制的突破口

　　林子英

　　从字面上看，引咎辞职是一个平常的概念；从实践上看，引咎辞职是一个普通的行为。然而，在今天的中国，马富才、张文、刚占标三人的引咎辞职却引起了人们的议论与关注。这说明：在我国的人事制度方面，“能下”的渠道太少、太窄，“能下”的领导干部少之又少，使得本来一些领导干部按照明确的职责规定和正常的程序而下台的极其普通的事例，成了新鲜之事；同时也说明，在完善领导干部“能下”的机制方面，我国已经迈出了可喜的一步。

　　让领导干部不再像根无头之钉，一旦钉进无法拔出

　　改革开放20多年来，我国的干部人事制度改革取得了很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。如在民主评议、民主测评、民主推荐的基础上选拔领导干部，领导干部公开竞争上岗等等，可以说是搞得有声有色、实实在在、确有成效。但是，在“能下”方面却遇到了很大的阻力。领导干部除了因违反党纪国法而下台之外，其余的“能下”渠道寥寥无几。领导干部一旦上去了，就如进了保险箱，很难再下来。所以有人称，这就像一根没有头的钉子一样，钉进去了，就无法拔出来。马富才、张文、刚占标三人引咎辞职的事实，为干部的“能下”提供了一个途径。它表明：领导干部身为“负责人”，必须对行使权力的后果承担责任。领导干部即使没有违反党纪国法，但由于其没有很好地尽职尽责，导致国家和人民的生命财产遭到损失的，除了灵魂得到鞭笞、良心受到谴责、内心感到内疚之外，还应主动地辞去职务，实行自我淘汰，向人民“赎罪”，以表示对公共职位和公共利益的尊重。而对于那些有咎不辞的领导干部，则必须启动罢免、弹劾等程序，追究其责任。只有这样才能保证我们每一个领导干部，从掌握权力的那一天起，就时刻感到责任的重大，即所谓：食民之禄，担民之忧。如稍有不慎，变担民之忧为损民之利，就有失去“乌纱帽”的可能性。这样促使他们不敢松懈和怠慢，而是积极努力地去开展工作。同时，在人事制度中“能上”与“能下”是紧密联系、相辅相成的，“能下”的渠道不畅顺，势必影响“能上”工作的顺利进行。以建立健全引咎辞职制度为突破口，疏通各种“能下”的渠道，只有让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作为者上台，以最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。

　　让“太平官”不再永享太平

　　引咎辞职制度的实施，还将让那些“太平官”们不再永享太平，让那些占着公堂、坐着交椅而疏于政事的“庸官”再也混不下去。关于做官难不难的问题，晚清时期有两个名人，一是李鸿章，二是林则徐，他们有着两种截然不同的回答。李鸿章说，天下事最容易的事便是当官，倘若一个人连当官都不会当，那就太没有用了。林则徐却认为，做官不易，做大官更不易。我是奉命唯谨，毕恭毕敬。正是两种不同的回答产生了两种不同的工作态度和两种不同的社会效果。在中国古代，凡林则徐这样的清官，他们都以自己的实践来说明“做官都是苦事，为官原是苦人，官职高一步，责任更大一步，忧勤便增一步。圣贤胼手胝足，劳心焦思，惟天下之安而后乐。”可见，对于一个负责任的领导干部来说，做官应该是件难事和苦事。难就难在责任二字千斤重，苦就苦在为百姓做牛马，鞠躬尽瘁，死而后已。要做好这件难事苦事，关键在于提高素质。素质是领导干部树立领导责任感，增强领导能力，灵活运用领导艺术的基础，有了高素质这个基础，领导干部才能更正确地行使权力，才能更好地履行领导责任。否则，只有当好官的愿望，而无做好官的能力，为官一任，造福一方就只能是一句空话。随着领导干部“能上能下”机制的进一步完善，要使领导干部逐步形成这样的共识：要使自己不被淘汰，惟一的出路就是不断地提高自身的素质，增强自身的能力，使自己一直处于“优胜”的状态之中。从而，使提高素质成为领导干部的一种自觉的行动。

　　我们期待着引咎辞职的制度化，我们希望引咎辞职制度的有效实施能成为鞭策领导干部前进的一种动力，我们完全有理由相信，当人们能从新陈代谢的角度，以平常心态去看待引咎辞职行为之时，就是“能下”机制完善之日。

　　作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授

　　深化政治体制改革的一个亮点

　　伍劲松

　　政治文明的核心内容是政治运行的民主化、制度化和法治化。《党政领导干部辞职暂行规定》的出台，表明中国建设法治政府，强化责任追究正逐步走向规范化、制度化。而引咎辞职制度不仅是建设责任政府的必要步骤，而且是迈向现代政治文明的新标志。

　　政治文明的制度化、秩序化进程

　　政治理念文明是政治文明的逻辑起点，发展人民民主是政治文明建设的核心与精髓。民主的本质就是人民当家做主。人民是国家的主人，是权力的主体，权力来源于人民，各级领导干部是受人民委托而为人民服务的“公仆”。各级官员特别是高官肩负着人民的重托，权力大，责任重，理应恪尽职守，在其位，谋其政，尽其责。对于他们，理应落实责任，务必落实责任，有过错就应该追究，有责任就应该承担。否则，就无法推行责任政治，难以建立责任政府。

　　政治文明的进程实际上是一个政治制度化、政治秩序化的进程。引咎辞职是我国干部人事制度改革中必然要面对的现实要求，有效制定和积极推行引咎辞职制度，是深化政治体制改革的重要内容。长期以来，我们的官员更多地处于“对上负责”的状态中，公众的意见很难产生实质性的影响。而官员的职位与官员的利益紧密关联，“问责”便变成了一场艰难的利益博弈，遑论要求官员主动地引咎辞职。但是，从政府权力来源上看，政府的产生是民众让度自己部分权力的结果，而政府运作的资金——财政收入，则来自于民众上交国库的税收。所以，理所当然地，犯有过失的官员应该为自己的行为负责而引咎辞职。随着民众参与公共事务的热情越来越高，顺民心、合民意越来越成为政治文明的内在要求，成为领导者政治生命的决定因素。政府公务员是由人民代表选举产生的，就要对人民负责；有了过失，引咎辞职并非“高姿态”，而是一种向民意负责的方式。

　　将从严治吏、从严治政落到实处

　　实行引咎辞职制度，有利于建立正常的淘汰机制，奖优罚劣，激浊扬清。对有咎不辞的领导干部，还要启动罢免、弹劾等程序，追究其责任。因此，通过扩大舆论监督的深度和范围、加强人大对领导干部的监督力度、扩大公民的政治参与、扩大直接选举范围、建立行政公开制度、加强民主党派的监督等途径，共同形成强大的环境压力，及时发现领导干部的“咎”，迫使其引咎辞职。只有这样，从严治吏、从严治政才能落到实处。随着依法行政的推行，引咎辞职应成为我国行政机关中的常态，使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为各级官员奉行的惯例，成为一种好的“官德”甚至“官场文化”。引入干部的问责制度，必将对各级领导干部的施政理念带来巨大的冲击，极大地增强干部队伍的生机与活力。

　　形成官员勇于承担责任的良好风气

　　只有使引咎辞职成为政治生活中一个新的政治惯例，才能迫使各级官员始终以一种临深履薄的心态兢兢业业地对待自己的工作。引咎辞职的推行，表明一个官员不仅仅要对上级负责，更要对公众负责。有助于增强领导干部的政治责任心，形成官员勇于承担责任的良好风气。在当前的政治环境中，建立党政领导干部的引咎辞职制度，可以让负责任的官员主动承担责任，平息人民的不满，缓和政府和人民之间的矛盾，有助于塑造执政党和政府的公信力，有利于维护执政党和政府的整体道德形象。但引咎辞职是强化领导干部政治责任意识的结果，是民主的政治体制和良好的政治文明长期运行的自然结果。因此，我们的第一要务，是要健全法制，明确权责，使得引咎辞职制度能够发挥最大的作用。而深化政治体制改革，建设政治文明，才是强化党政领导干部政治责任的根本出路。

　　作者单位：华南师范大学法律系