南方论坛

　　陈杰人

　　国务院法制办主任曹康泰5月17日在中德第五届法律研讨会上表示，制订《紧急状态法》迫在眉睫。因为中国尽管制定涉及突发事件应急处置的法律法规已经不少，但与现实要求相比，还存在不小的差距。

　　我把这种说法理解为政府忧患意识的理性表现。诚如曹先生所言，现代社会在一定意义上说是高风险社会，任何国家和社会都可能因为内乱外患、天灾人祸陷于危机状态。在这个复杂多变的社会中，人与人、人与自然的关系在某些特定的时候会发生突变，前者表现为安全生产事故或其他灾难性技术事故、金融信用危机和其他严重经济失常事件、暴乱或恐怖袭击和其他重大社会冲突，后者则包括大面积的自然灾害、重大疫情的蔓延、资源危机等。在社会管理学者们看来，所有这些危机和不可能穷尽的其他可能发生的危机事件，由于其对公共制度和安全造成了巨大威胁，必须得到迅速有效的处置，否则，公民和社会的公共利益将遭受重大损害。

　　我们知道，在一个秩序正常的法治社会，无论是政府还是其他管理者，他们在行使公共管理权力时必须严格遵循法定原则，不得超出法律的规范。但这仅仅是就正常秩序而言，如果遭遇不采取非常措施不足以平息事态、平定秩序、维护公众利益的事件，政府和相关社会管理者就应当考虑采取特别措施以处置紧急状态。

　　在紧急状态下，效率成为绝对的优先原则，公民或者部分群体的利益可能要服从于社会整体利益，此时，政府和其他管理者也必须被迫采取一些紧急手段，如对财产的征用、对人身自由、通信自由、游行集会等政治自由的限制，等等。如果用平常的眼光看待这些紧急手段，人们会发现可能都存在违宪之处，但在非常情况下，鉴于公共利益的特别需要，人们的私权有必要向公共利益妥协，否则，紧急状态不能得以消除，公民的私权也无从谈起。

　　不过，承认政府和其他社会管理者在面临紧急状态时有权依据效率优先的原则采取非常手段，并不等于他们可以在紧急状态时为所欲为。现代宪政秩序的一个基本原则，就是政府权力在任何时候都不应当无限扩大化，而应当依法行事。如此，法律相对稳定和滞后性的特点，和紧急状态下政府采取非常手段的要求就成为一对基本的矛盾。如何解决这组矛盾？《紧急状态法》就是一个很好的回答。

　　《阿望东方周刊》在前不久发表专访文章，《紧急状态法》专家起草组执笔人、清华大学公共管理学院教授于安将该法形象地比喻为“非常时期的小宪法”。按照立法意图，紧急状态法要解决的问题，就是在紧急状态下社会管理者依据何种原则和程序宣布进入和解除紧急状态，并能够采取哪些措施的系列宪法性规范。从这个意义上讲，《紧急状态法》是立法机关从公民的利益出发，考虑到可能发生的紧急状态而采取的预防性立法措施。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，确立了我国的紧急状态制度，为今后的《紧急状态法》立法提供了宪法依据。任何人都不希望紧急状态的实施，但基于有备无患的意识，我们需要制订这部法律。