《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”的要求。社会保障是国家通过立法对社会成员给予物质帮助的社会保障体系,是具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障和单位与个人补充保险。社会保障对社会和经济发展具有保障功能、稳定功能、恢复功能、促进功能、风险分担功能、收入再分配功能和调节经济功能。社会保障为社会成员提供生存保障,创造安定的社会环境,缓和贫富差距和社会成员之间的矛盾,促进社会成员的协调发展,为经济社会发展提供一定的资金投入,减缓经济周期波动的危害,因而是社会发展的稳定器和推进器。

　　近年来,我国的社会保障取得了突破性进展,但是还存在诸多法律问题。一是立法严重滞后。我国现行的社会保障法规很多是经济体制改革中的应急产物,这种头痛医头、脚痛医脚的立法方式虽有一时之效,但不能从根本上解决问题。立法滞后的后果是:社会保障社会化程度低,社会覆盖面小,规范性和强制性不足,管理中的漏洞多,特别是在社会保障方面发生争议的时候,仲裁机构或法院由于“无法可依”而难以对争议、纠纷进行仲裁或判决。二是现有的社会保障法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障属于国家社会生活的基本问题,根据立法理论,涉及社会保障的主要事项的立法应该由法律规定,而我国自1979年以来,全国人大审议和通过的330多部法律和有关法律问题的决定,没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。本应由全国人大、全国人大常务委员会制定的有关社会保障的法律,几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章,以及由地方制定的地方性法规。这种状况显然与社会保障法所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相称,因而无法确保社会保障措施的有效实施,也无法有效控制违法现象的产生和严厉制裁违法行为。三是社会保障法规的实施机制和监督机制较为薄弱。社会保障的法律实施机制应当包括筹资机制、保障机制、管理机制、运行机制以及监督机制,但从目前实际情况看,在社会保障制度中的筹资机制、保险金的给付机制、社会保障的管理机制和社会保障运行方式等方面,都缺乏具有法律意义上的规范性措施,社会保障制度也缺乏有法律保护和法律规定的社会保障监督机制和监督办法。特别是社会保障的管理主要由政府行政部门承担,社会保障监督机构没有与管理机构严格分开,有的甚至由一个部门肩负双重职能,极不利于社会保障法律法规的实施。

　　加速社会保障体系建设的当务之急是加强立法。首先,要突出国家在社会保障制度建设中的主导作用,这是社会保障立法的前提。社会保障法律制度所调整的是利益关系,经营者为追求利润,不会主动增加社会保障基金投入;社会上各种需要保障的弱质群体无法实现自我保障,必需分享社会发展成果。调整这种关系只能依靠国家干预,即国家可以通过立法,推动建立符合社会公共利益的社会保障制度。社会保障从“家庭自我保障”和“完善救济”发展到现代意义上的社会保障,正是各国政府运用法律手段强制推行的结果。其次,建立配套的社会保障法律制度,健全社会保障法体系。社会保障涉及的内容较多,这要求有不同的法律规范予以调整。同时,社会保障涉及社会生活的不同层面,因而必须构建不同法律效力的社会保障法律。必须建立社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会互助法和优抚安置法。除了对相应的社会保障内容进行规范之外,还要加快制定覆盖全国、具有最高法律效力的《社会保障法》,这对于统一目前不相协调的社会保障法律法规大有裨益。最后,加强社会保障制度立法与其他部门立法相衔接,以增加社会保障制度执行的严肃性。通过立法的形式完善社会保障制度,就是要严格执行各项社会保障制度。为了避免有法不依、执法不严的情况,需要把社会保障立法与刑法和行政法衔接起来,用刑法和行政法的强制力来保证社会保障法的执行。

　　作者：彭涛