2003年的最后一天,党中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《条例》),这是我们党加强自身制度建设的一个标志性成果。国外有媒体说这是中共的反腐宣言。《条例》的颁布实施在党内外的反响是很强烈的,因为这不仅是我们党建党82年、执政54年的第一部党内监督条例,甚至还是国际共运史上第一部党内监督条例,是开先河的重要里程碑。

　　解读《条例》,我感到它有一个最大的亮点、一个最大的难点和一个最突出的高点。

　　最大的亮点

　　有的学者说《条例》有五大亮点,也有说六大亮点的,这些亮点是什么?1、首次正式确立各级纪委是党内监督的专门机关;2、明确提出党内监督的重点是各级领导班子特别是主要负责人;3、首次规定了党代表的监督权利和责任;4、把各级各地在实践中探索总结的监督办法和经验上升为党内法规的形式;5、在党的制度建设的框架内,确认了舆论监督的地位和作用;6、具体规定了党内监督的操作程序及要求。这些看法是有道理和见地的。我认为,《条例》最大的亮点是高度重视发展党内民主,并且把它制度化、法制化。《条例》规定了凡属方针政策性的大事,全局性的问题、干部的任免等事项都要实行集体领导、会议决定,规定了地方党委委员、纪委委员有权向上级党组织提出要求罢免或撤换不称职的委员、常委;并且专门就民主生活会、信访、询问和质询等事项各自单独列了一节的规定,还明确了各级党代表在闭会期间的监督责任,特别重要的是把保障党员权利列入了党内监督的重点内容。整个《条例》贯穿了“发展党内民主、加强党内监督、维护党的团结”这样一条主线。一句话,加强党内监督的基础就是发展党内民主,发展党内民主并把它制度化就是《条例》最大的亮点。

　　实施《条例》的难点

　　一部好的法律管用不管用,效果如何,关键看落实得怎样。《条例》能不能铲除党内腐败,关键也看落实得怎样。现在,党内党外不少同志都担心这个条例能否落到实处,这一点确实非常重要。我认为《条例》最大的难点就在落实。原因主要是:

　　其一,不少党员干部的思想素质、精神面貌不适应。政治路线确定之后,干部就是决定性的因素,由于长期执政,我们的很多干部丧失了当年夺取政权时和新中国成立之初那样一种昂扬锐气和浩然正气,很多人变得明哲保身,事不关己,高高挂起,变得贪图安乐,不思进取。在我们干部队伍中,焦裕禄、孔繁森那样的人还是少了点,像张志新那样,将生死置之度外,为了真理敢于“犯上”的人更少。去年一年,全国每个月就有一个省部级干部落马,而每天就有7个县处以上干部被查处。因此,要搞好反腐斗争,只有靠我们干部队伍中的绝大多数。只有将自己的行为与政治方向紧紧联系在一起,理想高远,身体力行,敢于无私,勇于牺牲,胸中装着共产主义、装着最广大人民群众,才敢于行使《条例》赋予的监督权力,才能把党风廉政建设搞好。

　　其二,信息不对称。首先是领导干部用权不透明,虽然《条例》明确了重要情况通报和报告制度,但一般地说,各级全会的决议、决定,各级常委会的决策,重大情况在文字上都写得很好,字斟句酌,一般不会有大的问题,问题在于具体的党务和政务的操作上公开性很不够,很多具体的事一般党员群众不知道,怎么监督?再就是现在搞腐败往往很隐蔽,属智能型犯罪、高智商腐败,精心设计、预谋在前,很少留有什么字据、把柄。有的搞感情投资,搞“期货”贿赂,用职权时不收钱,收钱时不用职权。有的搞隐形贿赂。以发奖金、赞助、慰问、借用、劳务为名,花样百出,无所不为。监督的确很难。因此,必须坚持最大限度的公开性,增强透明度,把保密事项缩小到必不可少的限度。通过公开性,使权力主体谋私的行为得到尽可能的暴露。还必须切实讲求方法,斗智斗勇,突出重点,才能大收实效。

　　其三,缺少对监督行为的免责制度。大家知道,人民代表发言是享有免责权的,讲错了不被追究。但《条例》没有规定免责权。《条例》规定了对于捏造事实陷害他人的,对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的,要依纪依法严肃处理。这样的规定是非常必要的,也是合情合理的。但是,任何监督都是有一定风险的,尤其是下级对上级的监督,一般党员群众对党员领导的监督,风险更大。如果没有法定的、明文规定的免责制度,那么,很多人即使有了监督权,也只能“敢怒不敢言”。在当前党内民主生活中,很多单位班子内部保持一团和气,表扬与自我表扬替代了批评与自我批评。一些顺从的、听话的甚至吹牛拍马的下属,往往会得到相应的好处;不迎合领导的、爱提不同意见的人,不仅好事轮不到,而且会遭到报复。在这样的背景下,加强党内监督就应该确立免责制度,明确规定由于信息失真、判断失误、认识不同而进行批评和检举揭发的,即使弄错了,也应该免除责任追究,也应该给予保护。

　　《条例》的最高点

　　过去,我们只是强调“个人服从组织,下级服从上级,全党服从中央”。现在《条例》的第五条规定:“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部,应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”《条例》表明:个人可以监督组织,下级可以监督上级,人民群众可以监督党的各级组织和党员领导干部。而且还要求各级组织和党员领导干部要“自觉接受”并“正确对待”这种监督。胡锦涛同志已经代表中央政治局郑重表示,要接受全党和全国人民的监督,这就为各级组织和各级领导干部作出了表率。

　　大家知道,早在抗日战争胜利前夕,著名民主人士黄炎培访问延安,提出如何跳出人亡政息这个周期率的大问题时,毛泽东同志当即充满信心地回答说:“我们已经找到了一条新路,能跳出周期率,这条新路就是民主。”中国共产党作为执政党,许多党员在国家机关和社会组织中担负着领导工作,执掌着重要权力。发展党内民主,使党员领导干部在党内民主生活中树立民主观念,养成民主作风,就会言传身教,把党内的民主经验、民主作风带到各自的工作岗位,影响各自的工作领域,有利于增强人民群众的民主意识,促进人民民主的发展。因此,发展党内民主不仅是强化党内监督的基础,而且是开展党外监督的前提,是我们国家政治民主化的关键所在。这是党中央制定《条例》的高远之处、高明之举。实行党内监督与党外监督相结合,不仅能有效地铲除党内腐败,而且能推进政治民主化,这就是《条例》的最高点。最高点是统领全局的,是方向性的、决定性的。从这个意义上讲,《条例》不仅是中国共产党的反腐宣言,而且是中国政治民主化的重要文件。

　　谈到民主,邓小平同志有一句重要的话:“没有民主就没有社会主义。”这句话与“贫穷不是社会主义”同等重要,两句话分别从经济基础和上层建设两个方面揭示社会主义的内在要求和基本特征。江泽民同志说过:“党对国家政治生活的领导,最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”这即是说,不体现人民当家作主的领导,不是真正意义上的党的领导。党领导的重要目的是实现民主,而民主究竟实行得如何又是党的领导正确与否的重要标尺。

　　民主就是人民主权,即公共权力为公民所共同占有、支配和行使,国家机关是公共权力的执行主体。公民政治权利与国家权力之间是本源性权力与从属性权力的关系。中国共产党是执政党,国家权力基本上是由各级党员领导干部执掌着的,为了防止以权谋私,必须“以权力制约权力”,以党员的民主权力和公民的政治权利监督各级各部门领导者手中的权力。

　　我们实行中国共产党领导下的多党合作制,即一党领导、多党合作。这是历史的选择,也是人民的选择。但这也就意味着不像别的两党制、多党制国家那样,存在着政党之间围绕着竞选、组阁、内外重大政策等问题而进行的激烈竞争与相互制衡。同时,在国家政权组织形式上我国实行人民代表大会制度,不搞两院制和三权鼎立的分权制衡。因此,以公民共同体的公共权力制约国家权力,通过民主监督即党内外监督促使各级党组织和党员领导干部做到立党为公、执政为民,就显得非常非常重要。

　　如果发展党内民主,加强党内监督是实现党内权力的内部平衡,对权力制约具有效率性的话,那么,党外监督尽管运作难度大、成本高,但更符合人民主权的原则。这两种机制的有机统一,就能够从根本上铲除腐败,坚持党的先进性,使党永远立于不败之地。

　　作者：黑卫平