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新时期扶贫开发的思路创新

http://www.sina.com.cn 2004年06月15日09:37 贵州日报

  国务院总理温家宝最近在全球扶贫大会开幕式上说,中国“努力使经济发展的成果为人民大众所分享,达到共同富裕,实现社会公平与正义”。在我国进入全面建设小康社会的宏观背景下,扶贫开发工作如何以科学的发展观为指导,与时俱进、开拓创新,是一个值得研究的大课题。

  新时期扶贫开发的战略意义

  世界银行《2000/2001年世界发展报告》前言的第一句话就是:“富裕中的贫困是我们这个世界中最大的挑战。”同样,在全面建设小康社会的进程中,如何使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题并逐步过上小康生活,也是我国面临的最大挑战。

  我国在改革开放前,占总人口80%以上的乡村人口普遍处于贫困状态,其中三分之一以上处于极端贫困状态。到1994年,我国还有8000万贫困人口。经过国家“八七扶贫攻坚计划”的实施,扶贫效果显著,农村绝对贫困人口2003年底降至2800万,农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到目前的3%左右,贫困人口占全球贫困人口的比例从1978年的1/4下降到目前的1/20,与全球贫困人口从8亿上升到13亿形成了鲜明对比。据财政部提供的材料,在过去的25年中,超过一半的国家重点扶持贫困县实现了基本普及9年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。这些事实充分说明,普遍性的极端贫困状态在中国已经成为历史,扶贫事业获得了巨大成功。

  但是,贫困问题的发展是动态的就像作为世界最发达国家的美国也还有10%以上的贫困人口一样,我国现阶段贫困问题的缓解也只能是对以往普遍性的极端贫困状态的改变。从发展的视角看,我国现阶段的贫困问题依然相当严重。

  第一,贫困面大。如果按照国际通行的人均1天不足1美元即为贫困的标准,目前乡村贫困人口仍为9000万至1.5亿,属于城市贫困的农民工及其家属则大约为4000万。这样,我国的贫困人口仍在23000万左右。

  第二,贫困程度深。国际上一般认为,恩格尔系数在60%以上即为贫困,50%—60%为温饱。在我国,乡村的恩格尔系数为47.8%,这一指标还显得偏高。据国家统计局的研究,不少贫困地区恩格尔系数高达85%左右,这一指标下的乡村与城镇贫困人口人均每天可支配的收入分别在0.2美元和0.6美元以下。

  以贵州为例,“八七”扶贫攻坚任务完成后,由于自然、经济、社会等因素,贵州仍然是全国贫困问题严重的省份之一。300万左右的贫困人口一直延续了好几年。贫困面大,贫困程度深。到2003年底,全省农村人均纯收入625元以下的贫困人口仍有290万左右,占全国农村贫困人口的10%左右。这些贫困人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区,生产生活条件极差,目前还有50万人需要移民搬迁。越过温饱线的标准也低,抑制返贫的难度大。在农民人均纯收入中,实物折款部分比重大,现金收入部分比重小,只占54.6%。初步解决温饱的贫困人口很不稳定,一遇自然灾害容易返贫,正常年景返贫率在15%左右,灾年高达20%以上。部分地区贫困问题仍然集中。以苗岭山区为例,这一片区是贵州苗族、布依族人口最多的地区,涉及3个自治州、34个县(市)。农民人均纯收入2000元以下的30个县,未解决温饱问题的贫困人口76.78万,占农村总人口的9.33%;农民人均纯收入1700元以下的26个县,未解决温饱问题的人口71.44万,占农村人口的10.15%;农民人均纯收入1200元以下的12个县,未解决温饱问题的贫困人口39.94万,占农村总人口的13.70%。

  第三,健康贫困问题严重。2000年世界卫生组织首次对世界191个成员国的卫生体系、绩效作出评估,中国位居第144。目前,我国有近一亿人没有获得医疗服务,3000万贫困人口得不到及时的医疗服务,有近20%的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”规划目标的合格或基本合格标准。有一亿多人喝不上洁净水,四亿多农村人口尚未饮用自来水。降低孕妇死亡率和妇女发病率的目标没有实现,西南、西北九省孕产妇平均死亡率高达十万分之一百七十七,为全国平均水平十万分之五十六的二点八倍。

  以上问题说明,“八七”扶贫攻坚任务完成之后,剩下的都是最难解决的贫困问题。所以必须以科学的发展观为指导,增强在新形势下对扶贫开发重要性的认识,从“五个统筹”的战略高度认识扶贫开发的意义。全面建设小康社会,实现共同富裕,是社会主义的本质要求。要加大扶贫开发的力度,稳定和巩固脱贫的成果,才能不拖全国全面建设小康社会的后腿,实现全面、协调、可持续发展。

  新时期扶贫开发的思路创新

  新时期扶贫开发的总体思路应是:以科学的发展观为指导,进一步巩固扶贫成果,坚持开发性扶贫的方针,抑制返贫,以经济、文化、社会的综合措施,全方位地提高贫困人口的生活质量和综合素质,形成脱贫致富的内在动力机制,缩小贫富差距,加快全面建设小康的步伐。

  具体地说,第一,明确“贫困”的内涵。世界银行的一份全球调查指出:“贫困不仅指物质的匮乏,而且包括低水平的教育和健康……还包括风险和面临风险时的脆弱性,以及不能表达自身需求和缺乏影响力。”我国现阶段的贫困问题不仅是经济贫困,同时包括教育文化落后、人口素质差和思想观念上的贫困。是物质贫困与精神贫困并存。明确这一内涵,用科学的发展观协调经济社会发展,对于正确地开展扶贫开发工作至关重要。

  第二,增加扶贫的投入。要从统筹城乡发展的高度,进一步加大扶贫经费投入的力度。对于扶贫的投入,坚持减法和加法要并用。温家宝总理在政府工作报告中宣布:中国将从今年起,逐步降低农业税税率,平均每年降低1个百分点,5年内取消农业税。仅今年一年的农业税率降低就可使农民减轻负担70亿元。其中,有相当部分是农村贫困人口受益,这样的减法意义重大。以加法而论,扶贫的投入还要进一步增加。“八七”扶贫攻坚计划期间,我国共投入扶贫资金1135亿元(其中财政资金180亿元,以工代赈资金300亿元,贴息贷款资金655亿元),地方政府及各方面投入的扶贫资金也逐年递增。但是,从全局看,还远远不够。我国近年来财政收入增长迅速,2003年尽管遭遇非典疫情以及旱、涝、地震等自然灾害的冲击和影响,财政收入依然保持了较快增长。2003年,全国财政收入第一次突破两万亿元,达到21691亿元(不包括债务收入),比上年增加2787亿元,增长14.7%,完成预算的105.8%。全国财政支出24607亿元,比上年增加2554亿元,增长11.6%,完成预算的103.8%。收支相抵,支出大于收入2916亿元。可以说,我国经济基本上进入可以由工业及其它产业反哺农业的阶段。因此,加大扶贫投入力度是必要的,也是可行的。

  第三,拓宽扶贫的对象。以往扶贫的对象主要定位在农村,这无疑是正确的。但是,在新形势下,我们却不能不面对日益严峻的城市贫困问题。近年来,我国的城市贫困问题有所加剧。据民政部的统计,截止到2003年3月31日,城镇居民最低生活保障人数为2140.3万。或者说,中国城镇居民中贫困人口的实际数量不低于2140.3万。

  上世纪90年代以来,伴随着国民经济的迅速增长,经济结构的转化,城市的贫困问题日益突出。与若干社会问题交织在一起,对城市环境、基础设施、社区文化、社会治安、社会公德等造成了一系列巨大影响,进而与民族、宗教等问题相交织,对社会稳定形成了潜在威胁。另一方面,在农村,过去的工作重点定位于贫困县,但非贫困县里也有贫困人口。那些居住在非贫困县的贫困人口由于很难得到扶持,许多地方已经成为反贫困行动的“死角”。一些非贫困县中贫困乡和贫困村的贫困人口,甚至比贫困县中的重点贫困人口还要多。因此,在新时期,扶贫的对象要拓宽,不仅要重视农村的贫困问题。而且要重视城市的贫困问题;不仅要重视解决过去贫困县的贫困问题,而且要解决好非贫困县里的贫困问题。

  第四,坚持扶贫的方式。从2001年5月起,我国实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》。这是继《八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导全国扶贫工作的行动计划。它以贫困人口相对集中的中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和一些特困地区为重点,以彻底解决极端贫困人口的温饱问题并为进入小康生活创造条件为基本内容,以开发式扶贫为主要方式,从而标志着中国政府的扶贫运动进入了第三个阶段,这一正确的方式一定要坚持。要将民政救济的对象与扶贫的对象区别开来,扶贫资金主要用于农户发展优势产业和特色产业,增强自我生存和自我发展的能力。

  第五,提高扶贫的标准。目前,我国城乡同时存在的贫困问题,反映在收入分配上,是贫富差距的持续扩大。首先是城乡收入差距扩大。这几年,农民增收形势相当严峻。从1997年到2003年的7年间,农民年人均收入增长幅度只有城镇居民的一半,农民收入增长的绝对额不到城镇居民的五分之一。这就造成城乡居民之间收入差距正在不断扩大,2002年达到了3.11:1,2003年估计为3.2:1左右。其次,在城市及乡村内部,居民的收入差距扩大化趋势更加明显,如城镇居民的收入基尼系数由1985年0.2以下发展到2000年的0.35,2000年的乡村居民收入基尼系数已达到0.43。因此,解决这个问题的指导思想是从统筹城乡经济发展的高度,千方百计地增加城乡贫困人口的收入。提高扶贫标准则是其中重要的对策。以贵州为例,贫困人口解决温饱问题的标准,1997年以前为625元,2000年提高到650元,仅相当于1990年不变价的300元左右,温饱标准低。在农民人均纯收入中,实物折款部分比重大,现金收入部分比重小,只占54.6%。农村解决温饱问题的标准应当提高200元以上,城市则要研究和制定相应的扶贫标准。

  第六,监控扶贫的效果。在贫困地区,由于财政极度紧张,上级下拨的扶贫资源是最大的一笔可支配的“活钱”。所以在扶贫过程中,挪用、截留、挤占等现象时有发生,有的扶贫资源甚至流入非贫困人口手中。因此,必须加强扶贫资源使用的监控。如果缺乏有效监控,投入再多的资源也没用。对财政扶贫资金、以工代赈资金严格实行专项下达、专户储存、专款专用的管理制度,防止和杜绝转移、挪用资金的行为发生。

  第七,改进扶贫的方法。主要是根据全面建设小康社会的要求,用科学的发展观为指导,抓好新阶段的扶贫规划工作,创新扶贫的战略目标、战略重点、战略步骤、战略措施等,并在宏观战略规划的基础上,建立科技、教育、文化、经济等方面的亚规划。再进一步则要编制相应的项目库,使宏观规划落实到项目。要根据中央关于扶贫开发“省负总责,县抓落实,工作到村,扶贫到户”的精神,重点制定县级扶贫开发规划,在此基础上制定乡村扶贫开发规划。要引导非政府组织的扶贫活动。非政府组织从事扶贫不需要庞大的政府系统和极其复杂的协调机构,这就无形降低了成本,减少了周转机构。随着中国加入世界贸易组织,农村市场的开放、农业发展和农民的生产活动都将纳入世界经济一体化的进程之中。因此,众多的国际民间组织、国内的民间组织直接参与贫困地区的经济和社会发展活动,有助于政府实现减贫目标。要强化扶贫工作的科技导向,通过大力开展农民适用技术普及培训和城市贫困人口的岗位技术培训,提高贫困人口的科技素质,增强科技进步对脱贫的贡献率。

  作者:龚晓宽


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