付敬

　　上游排污，下游叫苦。楚河汉界，权责难厘。

　　频频发生在江河流域的“跨界污染”和现行的行政分割体制之间的不协调已经成为了导致中国环境质量总体恶化的一个主要因素。

　　“这是我的一个基本判断：许多政府仍然以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行，”美国环保协会中国项目办公室负责人张建宇博士告诉记者。

　　新近最触目惊心的案例发生在淮河流域。“当然我并不认为下游就没有责任，我主要是强调‘不在我的后花园’这样的心理仍在许多地方政府那里作祟。”

　　为促成地方政府和环保部门在环境保护战略选择上能够尽快协调一致，他透露美国环保协会和清华大学公共管理学院正组织专家和研究人员起草一份报告。“我们最近要将报告递交给国家环保总局，希望能够使中央政府层面对区域环境合作重视起来，”张博士说，并向记者展示了近20页的报告草案。

　　张建宇所在的美国环保协会是美国最大的非政府环保组织之一。中国项目办公室是拥有450，000万会员的美国环保协会在海外的唯一分支机构。自1997年开始，美国环保协会就与国家环保总局合作在长江三角洲地区和其他省市进行排污权交易的试点。

　　记者在这份报告中看到，专家组正建议“长三角”地区的政府部门，以此为契机，先行一步，探讨建设区域环境合作的机制，为国内其他区域将来走向合作提供可以借鉴的经验。

　　张建宇认为，区域环境合作有利于地方政府互相借重，互惠互利，但是，所有的这些努力仍然需要中央政府的统一协调。

　　区域环境合作为什么变得如此紧迫？

　　对于跨界污染问题，国家环保总局局长解正华也承认有一定的普遍性，社会各界对此高度关注。那么，什么原因造成了这样的问题？这些问题为什么频频出现而久拖不决？

　　该报告的主要起草者清华大学环境政策教授齐晔认为主要是因为行政区边界分割与环境治理不相匹配。

　　齐教授认为区域环境合作对于环境治理最重要意义体现在其对跨界污染的有效治理上。跨界污染是体现了污染的外部性特点与单一行政区划污染治理方式的矛盾；没有行政区划问题也就不存在“跨界”问题。有效治理污染，解决“跨界污染”问题，在按照行政权力的调整方式，可以采取三类措施：取消行政区域分割，建立单一政府；在行政区划之外成立跨区域的环保机构，统一治理环境；现行行政区划之间合作协同治理。

　　但是齐教授认为行政区划的存在并不仅仅以跨界污染便可否认的，取消行政区划不可行；设立跨行政区的环保机构虽然是一个比较有效的方法，但是现行行政体制对该措施的短期可行性提出质疑；由此看来，短期内以最小制度成本取得最优治理效果的选择便是行政区之间的合作，协同努力解决跨界污染。

　　美国环保协会首席经济学家杜丹德博士多年来致力于为中国寻求基于市场的方式解决大气污染问题。他认为区域环境合作的实现是完全可能的。一方面政府具有解决环境问题的动力，环境保护人作为政府的重要职能，对于任何一个政府，无论是国家层面的还是国家范围内的地方政府，为公众提供清洁、健康的环境是政府不可推卸的责任，这是环境使用的责任压力；另一方面解决具有强烈外部性的环境问题是多方参与的非零和博弈，各方只有合作才能达到环保的目标，才能给各方带来环境利益，这是解决环境合作的利益驱动力。只要建立一个合理的博弈规则，合作的参与方完全可以突破“囚徒困境”，在互利互惠基础上实现整体利益的最大化。

　　有许多区域环境合作成功案例可资借鉴，特别是在国际层面。在全球化的时代，没有一个国家能在封闭中发展，任何发展都离不开开放与合作。自1972年联合国第一届环境与发展大会召开以来，全球范围和区域范围的环境保护合作如火如荼，一系列双边、多边环境保护协议相继签署，为政府间环保行动提供了合作框架；诸多环境保护合作组织如雨后春笋相断诞生，以及定期与不定期论坛性质的沟通、协调机制的建立推动环保合作不断深化。但是，由于国际上没有一个具有统一约束力的协调机构，因此导致有些国际公约的执行有不尽人意之处。实际上，中国在一些区域性、全球性环境问题的解决过程中，扮演了重要的角色，促成国际社会在能源与环境、水环境、荒漠化防治、城市环境、生物安全、沿海和海洋保护、清洁生产技术、生态保护、气候变化、环境政策法规以及促进可持续生活等领域的合作等方面取得了重大进展。

　　“我相信，中国政府在国际舞台上的出色表现也会带动国内环境保护战略的革新，”杜丹德说。曾经担任过老布什政府环境顾问的杜丹德还告诉记者他几乎每天都在关注中国的变化。“我注意到中国政府更加重视非政府组织的作用，这个趋势将会更好地更快地推动中国的改革和发展。”杜丹德说他已经通读了报告草稿的全文，并希望美国环保协会和更多的民间和官方智库加强合作，为中国的环境保护和经济发展提供智力支持。

　　（人民网北京6月15日讯）