官民告官的背后(图)

http://www.sina.com.cn 2004年06月24日03:52 西安新闻网-西安晚报

端坐的被告中没有“一把手”出庭。

　　文／图记者吴飞

　　阅读提示

　　随着1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，结束了中国几千年来“民”不能告“官”、不敢告“官”的历史。

　　审判实践中，行政庭的权限仅限于处理行政纠纷，案件中涉及民事诉讼部分，需要当事人另外单独提起民事诉讼程序加以解决。这也造成了目前审判实践中“官了民不了，案了事不了”的现象存在。

　　记者从西安市中级人民法院一位资深法官处了解到，他从事行政审判工作16年来，从来就没有见过被告方的“一把手”出庭应诉。

　　距离百姓最近的一部法律

　　“民”与“官”平起平坐，彼此可以商量、协调、谈判，直至走上法庭。这样的状况在中国的历史上回溯还不到百年，是百姓们连想也不敢想的，然而伴随着新中国的成立和改革开放地深入，它已经实实在在地成为我们的权利。

　　“1989年，整个（行政）庭办理的案子还不到50件，去年（行政）庭里11个人中，一个人最多的能办理到60起案件。”回忆起行政庭成立以来，法官办理案件数量的变化，市中级人民法院行政庭庭长严惠仁有着自己的感受：“办案数量的攀升，从侧面反映出我国民主进程的加快和体制改革的进展。通过行政诉讼使老百姓的合法权益得到了维护，为解决当事人与行政机关之间的纠纷提供了一个有效的途径，对上访起到了缓解作用。”

　　从陕西星王锌业股份有限公司退休的谢之豹老人，今年已经63岁。他退休前所在的企业从2001~2002年间，效益非常好，在缴纳利税方面荣获了多项表彰。然而，该厂却以自己是民营企业为由，始终未按省上的有关规定，给包括谢师傅在内的几名退休工人涨工资。谢师傅与几名往日的同事从2002年10月起，将该企业告上了法院，选择通过诉讼之路维护自己的权益。在经历了漫长的仲裁及民事诉讼程序后，老人们多次要求省劳动厅以职权督促星王公司履行义务，但省劳动厅却以星王公司不属于其监督对象为由拒绝。无奈的谢师傅便和其他人一起又将省劳动厅起诉到法院，希望借助行政诉讼能够判令省劳动厅履行法定职责。

　　案件通过两级法院的审理，其诉讼请求于今年4月终于获得了法院的支持，判令省劳动厅依法履行对企业监督检查的法定职责。

　　一个63岁的普通百姓，历经两年时间，通过了仲裁和民事诉讼两种法律救济途径后，最终依靠《行政诉讼法》赋予的权利，让一个厅级政府机构履行了应尽的职责，维护了自己的合法权益。15年来，与全国一样，《行政诉讼法》不仅在我市的政治、经济和社会生活中发挥了极其重要的作用，而且推进了行政机关依法行政观念的转变，推进了公民法律意识、维权意识的不断增强。从某种意义上说，《行政诉讼法》是距离百姓最近的一部法律。

　　行政诉讼案件逐年攀升

　　各级人民法院受理的行政诉讼案件数量呈现逐年攀升的趋势。

　　法官个人承办案件数量的变化，只是从一个侧面反映出增长的趋势，由市中级人民法院提供的统计数据显示，1994年我市基层人民法院共受理行政诉讼案件211件，直接由中级人民法院受理的一审案件数量为20件。而在2003年度，这一数字分别是581件和67件，8年间受理的一审行政诉讼案件数量几乎增长了3倍，案件总量达到了4056件，与1994年以前对这类案件没有详细数量统计相比，增长趋势更为明显。

　　案件数量的攀升，反映出我国与行政诉讼相关的法律正在不断完善。据严惠仁庭长介绍，今年1月份最高人民法院下发的《关于规范行政案件案由的通知》中进一步明确了行政诉讼案件的受理范围，扩大了原来的受理范围标准，伴随着《行政许可法》的即将实施，各级法院受理行政诉讼案件数量还将要大幅度提升；其次，伴随着城市建设的加快，在拆迁中出现的纠纷不可避免，其中与职能部门有关的纠纷，最终要依靠行政诉讼来解决矛盾；而公民法律意识的提高也是一个主要原因。老百姓由过去遇到行政不公，被动地不敢应声，发展到如今能够主动地提起行政诉讼对抗不公。

　　在行政案件的类型上，由《行政诉讼法》施行初期主要涉及公安部门，发展到当前土地管理、房产开发、拆迁、工伤认定等行政部门，几乎涉及到各个行政领域，这些领域的行政管理部门也都成了公民提起行政诉讼的对象。

　　去年暑期，我市一位公民在回家途中遭遇车祸受伤，后在群众的协助下将肇事者抓住，并移送到了某大队值勤交警的手中。由于值勤工作繁忙，肇事者趁交警不注意跑掉了。车祸的受害者认为是交警的疏忽导致肇事者跑掉的，这个公民随即将交警所在的公安机关告到法院，提起了行政诉讼。最后法院判决交警所在公安部门败诉，而本应由肇事者承担的医药费和其他相关赔偿也最终由公安机关承担。

　　行政机关作出了错误的的行政行为会引起行政诉讼，而本身的不作为也会导致公民提起行政诉讼。比如有群众请求公安部门出警，保护自己的人身安全，若公安机关拒绝出警，公民就可将接警部门起诉到法院，依靠行政诉讼讨个说法；按照即将实施的《行政许可法》，公民要办理营业执照，而相关部门没有在法定期限内及时受理，当事人就可依《行政诉讼法》提出诉讼。

　　行政诉讼案件类型的变化，反映出社会的迅速发展、国家依法行政体制

　　的建立以及公民法制意识的不断提高。

　　民告官胜诉几率有多少

　　从市中级人民法院行政庭统计的今年前3个月的案件受理情况来看，基层法院共受理案件195件，较去年同期增长了4.3％；市中院受理一审案件24件，同期增长9.1％，而受理的二审案件有153件，同比增长101件，增长幅度达到194.26％。

　　二审案件增长幅度之所以这么大，主要缘起于居高不下的上诉率，据市中院的统计，一审案件的上诉率达到89.4％。也就是说每10个行政案件中，仅有1个能在一审程序中获得解决。

　　居高不下的上诉率主要是因为行政诉讼“民、行合一”的特点决定的，大多行政诉讼案件，同时还包括着民事纠纷在里面。比如，因拆迁而引起的行政诉讼，往往牵扯着政府、开发商与被拆迁人三方当事人。政府作出的拆迁决定引起相对方的不满而提起行政诉讼时，开发商与被拆迁人之间形成的民事纠纷也同时存在。两种不同性质的纠纷相互牵连，必须同时予以解决，才能圆满地处理好案件。而在审判实践中，行政庭的权限仅限于处理行政纠纷，案件中涉及民事诉讼部分，需要当事人另外单独提起民事诉讼程序加以解决。这也造成了目前审判实践中“官了民不了，案了事不了”的现象存在。

　　同时各级法院在审理行政案件时，被告方都是一些政府职能部门，所作出的判决会或多或少受到当地政府的影响，这在基层法院表现得尤其突出。当法院受到的压力过大，只好作出维持原行政决定或不予受理的判决和裁定，这也是影响上诉率的一个重要原因。

　　针对以上问题，有法官和专家建议，将行政诉讼与同案民事诉讼合并审理的作法用法律形式确定下来，可以解决“官了民不了，案了事不了”的现象；同时采用交叉审理或上级法院指定审理的办法确定管辖，以维护法院在审理行政诉讼案件时的独立性。

　　“一把手”从未见过出庭

　　《行政诉讼法》实施以来，切实保护了公民的合法权益，也为促进国家机关的依法行政，建立完善的法制体系提供了有力的保障。但不能忽视，在司法实践中还有许多不尽如人意之处。

　　不久前，记者有幸旁听了一起备受社会各界关注的行政诉讼案件的审理。原告是一位80岁的老者，他患有精神病的养子于6年前被派出所送往西安市某收容站，该收容站将此人当做外地流浪乞讨人员又移交给渭南市收容站，渭南收容站在无法核实被收容人身份的情况下让该人“自返”，最终导致被收容人失踪。失踪人的父母向公安机关提出行政赔偿要求遭到拒绝后，又依据《行政诉讼法》将相关的3家行政单位起诉到人民法院行政庭，请求判令收容行为违法并赔偿损失。

　　此案审理当天，法院特意通知住所地的30余家行政执法单位到庭旁听，以便从中吸取经验教训。但令记者不解的是，如此具有典型教育意义的案件，被告方当事人竟没有单位的“一把手”出庭，而只是委托了代理人而已。

　　记者从市中院一位资深法官处了解到，他从事行政审判工作16年来，从来就没有见过被告方的“一把手”出庭应诉。

　　任何国家的法律主要是通过两个方面来体现它的社会作用的：一是惩戒作用，在维护阶级统治和社会正义的同时对违反法律者予以惩戒；二是威吓作用，通过对具体案件处理达到警告世人的目的。从效果来看，后者的社会作用与付出的社会成本较低。

　　“本来‘一把手’出庭（应诉），能让他们看看自己的下属是怎样工作的，回去也能对工作起到改进作用……”市中院的一位资深法官告诉记者。去年9~10月间，部分全国人大代表曾旁听了法院的审判工作。其中有位代表选择了一起在我市某基层法院审理的有关划分宅基地的行政诉讼案件进行旁听。该案原告方是一位60多岁的老大娘，在法庭陈述时声泪俱下，将自己的遭遇讲出，该代表听后感动地说：“这比《秋菊打官司》还有教育意义，以后要多听听这样的案件……”

　　记者从市中院了获悉，针对行政诉讼案件中“一把手”无人出庭应诉的情况，中院去年也曾联合有关部门下发了让各行政单位“一把手”出庭应诉的建议，但至今没有回应。

　　法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日公布，1990年10月1日起施行。它是为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定的。当公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起诉讼。