行政许可法堪称中国2003年最为重要的立法成果,也是“十五”期间立法的一大亮点。无论是立法原则还是具体条款,既借鉴了国外通行的做法,又从中国国情出发,对现行行政许可制度作了重大改革和创新。行政许可法是具有鲜明中国特色的开创性立法,主要体现在:
一是集程序和实体内容为一体,具有较强的针对性。改革开放以来,我国出台的规范政府行为的法律,均是集实体和程序内容于一体,不同于国外把程序法和实体法作严格划分。这是因为我国经济体制和行政管理体制正在改革之中,认识有一个随实践不断发展和深化的过程,因而立法模式是采取成熟一个、立一个的单项立法思路,不像国外对行政权力的依法运行积累了丰富经验,因而能制定统一的程序法规范政府的程序行政行为,而在单项法律中再具体规范实体行政行为。行政许可法沿袭了中国特有的立法模式,全面调整了行政许可行为,以行政许可的设定和实施作为这部法律的出发点,严格规定了行政许可设定权、设定范围、实施主体和实施程序;为改变过去“重审批,轻监督”的现象,把对行政许可的监督检查作为行政权的自然延伸,统一了事前许可与事后监督检查。在此基础上,确立了违反法定义务的矫正机制。这样对行政许可从设定、实施、监督管理到法律责任作了全面和全程规范,既有实体的,又有程序的内容,有利于把许可权、许可获益权和许可责任结合起来,有针对性地明确行政机关的义务和行政机关的违法责任,纠正被许可人片面关注许可获益而忽视相应社会责任的倾向,对于解决我国长期存在的行政审批过多过滥,重权力、轻责任,造成政府管理越位、缺位、错位,形成发展市场经济的体制性障碍的问题具有根本性的作用,进而对于改进中国传统的行政管理方式,建设法治政府,实现依法治理,促使经济和社会在市场和法治的框架内健康发展具有重大意义。
二是从行政许可的设定到实施的规定体现了原则性和灵活性的统一。行政许可是一项重要的行政权力,直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益,事关政府职能转变和社会主义市场经济的发展。行政许可法充分考虑中国是统一、分层级的多元立法体制,为推进国家行政权力运行的法治化,解决行政许可设定权不明确的问题,将行政许可的设定权原则性地规定四级设定,全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、省级人民政府可以依照职权和实际需要,在有关法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、规章中设定行政许可。同时,为了保障行政许可的实施符合地方实际,行政许可法规定下位法在未增设行政许可和许可条件的前提下,可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定;省级政府对行政法规设定的经济事务方面的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为可以不实施的,经国务院批准可以停止实施。在实施方面,对实施的主体和程序都作了严格规定,强调了实施主体的法定性,实施程序的严肃性,但在具体实施程序中,本着公开、公平、公正与便民的原则,作了许多灵活性的规定,如在受理许可申请上,申请人可有文本、电子邮件、传真等多种选择;在办理上,又规定行政机关有集中办理、联合办理、统一办理等多种方式。这些灵活性规定,为地方行政审批制度改革创造了宽松的法制环境。
三是行政许可的设定范围具有开放性的特点。传统法学观点认为,法律规范应当是确定的,是惟一的选择,不能有多种选择。行政许可法恰好是开放的,特别是在行政许可设定范围上给了一定的选择空间,规定了六种情况可以设定行政许可,四种情况可以不设行政许可,总体上都比较原则,留下了比较大的自由裁量空间。这是因为行政许可的设定范围涉及政府与市场的关系,涉及公权力与私权利的界定以及政府管理水平、方式等问题。政府对社会经济事务干预多深、介入多深为宜,是个很复杂的问题,但根本上与经济市场化程度相关。由于我国经济体制处于转轨时期,行政审批制度改革还在进行之中,政府职能转变还未完全到位,为了给进一步改革留有余地,不作硬性规定。同时,我国地域辽阔,各地经济文化发展不平衡,市场经济相对发达,市场机制较健全,社会发展相对较快的沿海省份可以少设一些行政许可,经济落后的地方可以多设一些。事实也是这样,比如江浙一带以及深圳从上世纪90年代中期就开始了行政审批制度改革,在中央政府开始行政审批制度改革之前就已经完成了一轮行政审批改革,这些地方就会少设定一些行政许可。这种开放性的规定,给予地方很大空间,有利于各地从本地实际出发,既积极、又稳妥地进行改革,不断提高地方经济社会管理水平和市场化程度。
四是从我国市场经济宗旨出发,准确定位政府与市场、政府与社会的关系。进入80年代以后,以政府企业化思想为背景的管理模式广泛流行于西方国家行政改革实践之中。政府企业化就是运用企业科学管理的理念,改革政府公共管理方法。鉴于历史、经济、社会等诸多因素,我国的行政管理体制改革还难以达到这一步,行政许可法既突破了过去行政管理的传统观念,又采取不同于国外的做法,根据社会主义市场经济发展的需要,倡导公民、法人自主优先,市场机制优先,自律管理优先,事后监督优先的原则,奉行政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,凡是市场、社会自律能够解决的,政府就不应当干预;凡是市场、社会自律解决不了的,政府才能介入,才能决定是通过事后监督,或是以行政许可进行干预。
五是从规范政府行为来看,是政府义务本位或者说责任本位的一部法律。我国许多法律是以政府的权利为本位的,法律规定了强制性的政府管理权,对作为管理相对人的公民、法人和其他组织,更多是强调其应遵守的规则、履行的义务,以及违反规则、不履行义务应受到的处罚。行政许可法则不一样,其立法宗旨主要是限制行政机关滥用权力,重点是规范政府的行为。为了预防和减少行政机关实施行政许可的随意性,促进行政管理活动的高效、便民,提高公众参与度,行政许可法不仅对行政许可设定权进行限制和规范,尤为突出的是对行政许可的实施程序作了具体明确的规定,包含了收费、申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续以及相应法律责任等内容,同时吸收、规定了信赖保护原则,这些,都规定了政府应对社会履行的义务、承担的责任,体现了政府义务本位或者说责任本位。
六是结合行政管理实际,有利于推动行政管理体制改革。在国外许多国家,行政许可的实施机关多数集中在地方政府,特别是市、区一级地方政府,政府所属部门不直接实施那么多行政许可。针对我国政府部门职能划分不尽科学合理,有的政府部门职能存在交叉,以及法律、法规在设定行政许可时,往往将政府权力部门化的现状。改革的方向应当科学设定部门机构和职权,减少管理机构和层次,将可以集中的职权集中行使,但目前改革不可能一步到位,需要一些过渡措施解决目前存在的问题。因此,行政许可法借鉴了行政处罚法的做法,在近几年实行相对集中行政处罚权制度所积累经验的基础上,规定了相对集中行政许可权制度,减少行使许可权的机关,提高行政许可效率,降低行政管理成本,从而也减少腐败发生的几率。
作者：邹伟 出处：贵州日报
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