社论

　　在十届全国人大常委会第十次会议上，审计署审计长李金华提交了一份触目惊心的审计“清单”，清单暴露出中央一些部委预算管理问题相当突出，其中包括：预算外资金清理不彻底；部分资金使用脱离地方政府、人大的监管；一些做法影响部门预算的真实完整；部分专项转移支付管理仍不够规范；部分中央部门和单位存在挤占挪用财政专项拨款等问题。被清单点到的，有国家体育总局、国家发改委、国防科工委、中国科技部、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家电力公司、工商银行总行、中国人寿保险公司等赫赫有名的单位，所涉金额动辄千万、上亿，十分骇人。

　　这是继去年审计署曝光部分政府部门乱管理、乱投资、违规挪用资金等现象之后的又一次“阳光行动”。审计署这种大胆作风，体现了高层整饬财政纪律、建设公共财政的决心。不过，审计署的审计，终究属于事后审查，尽管意义重大，但从制度层面上来看，最重要的还是要建立起完善的事前防范机制。

　　财政问题是政治的核心问题之一。一切政府都离不开财政，而文明社会的财政乃是法治下的财政，是“阳光财政”，是民主财政。这不仅是指政府的一切收入均需取之以道，即需获得纳税人的同意并严格依照法律征收，也是指政府的每一笔支出，都须公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。

　　然而，在过去的集中计划体制下，行政部门掌握绝大部分资源，财政收支无需公开透明，社会公众也无此诉求。现行财政制度仍延其旧习，公开性和透明度不高。按照目前的预算编制办法，人大及其常委会对全国或本地区的预算只有一个宏观数字，而缺乏详尽的部门预算。比如，发改委、国防科工委、体育总局本年度有哪些具体详尽的开支项目，除了该部门负责人之外，几乎无人知晓，可能连财政部都不知道，全国人大更不知道。

　　这种粗枝大叶的预算编制办法，使得政府预算约束极端偏软。一个人们熟视无睹的重大缺陷，最典型地体现了这一点：传统上，全国人大要到3月份才召开会议批准财政部的预算报告。而实际上，各个部门从每年1月1日起就开始进入预算执行期了。

　　依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，而依法理财的重点，就是从制度上确保人大能够有效地行使审议、批准详尽的部门预算的权力。全国人大是最高国家权力机关，也是国家最高立法机关，因而，政府各部门的每一分钱支出，都需要经过人大的审议批准。为此，从财政管理制度的角度看，应当淡化决算，而大大强化预算编制。各部门的各个具体预算科目，应当事先由各级人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上，这也正是人大之为最高国家权力机关的当然职权。

　　另一方面，从预算执行的过程看，经过人大审议批准的预算案，具有与其他法律完全相同的完整的法律效力。基于这种考虑，我们可能需要改变对每年一度的“预算报告”的称呼，应将财政部提交给全国人大审议的预算报告，正式定名为“预算法案”，该法案一经人大批准，即具法律约束力，各部门必须严格地执行，违者应追究法律责任，而不仅仅是进行纪律处分。

　　这些预算案中各个科目的支出，还应当基本上是不留任何弹性的。应当明确，只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正，包括追加预算或改变拨款用途。而传统上，各部门预算执行的各个环节弹性很大，几亿、甚至数十亿巨资，可以仅仅根据部长、甚至局长的好恶，而随意改变用途，甚至都没有通知一声人大。这样的“灵活性”，给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规行为提供了非常便利的条件。

　　总之，审计署报告中所暴露出来的严重问题，大多与预算编制粗疏、预算约束无力、预算执行灵活性太大有密切关系。因此，需要重新构建公共财政制度，核心是强化人大及其常委会在预算编制、监督中的权威作用，从而把财政真正纳入法治、民主的框架中，使财政资金不至于被不良官员滥用。假如能确保这样一套制度正常运转，大概就不至于每年都只能靠一场审计风暴来解决财政资金使用中的痼疾了。