本报记者 李凌 通讯员 马铁夫

　　今年7月1日将正式实施的《中华人民共和国行政许可法》，是迄今全球唯一一部专门的行政许可法律。它标志着我国依法行政进入了一个崭新阶段。该法是继1989年我国《行政诉讼法》及1996年《行政处罚法》颁布实施后，行政法制建设领域又一部极其重要的法律。

　　7年成一“法”

　　行政许可通俗点说叫“行政审批”，是行政机关管理社会经济、政治、文化的一种重要的事前控制手段，多年来在我国发挥着重要作用。但在实际运用中，不少问题也暴露出来。比如，行政许可过多、过滥，什么机构可以设定行政许可、哪些事项可以设定行政许可不清；行政许可环节过多、手续繁杂、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；有些行政机关把行政许可当作权利“寻租”的手段，助长了腐败现象的蔓延；行政机关实施行政许可，往往只有权利、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

　　现行行政许可制度，一定程度上已成为转变政府职能的一个障碍；入世后，WTO规则也要求我国全面履行加入WTO的承诺。这些都呼唤着行政许可立法的尽早实施。

　　我国的《行政许可法》共8章83条，其制定分3个阶段，历时7年。第一阶段，基础研究与试拟征求意见稿，全国人大常委会法工委从1996年开始着手调研和起草工作。第二阶段，起草阶段，九届全国人大常委会将行政许可法纳入立法规划；从2000年初开始，由国务院法制办公室负责2002年7月提交全国人大常委会审议。第三阶段，审议通过阶段，2002年8月到2003年8月，全国人大常委会通过4次审议和修改，最后以151票赞成、一票弃权的结果通过。

　　政府的“自我革命”

　　全国人大常委会法工委曾这样形容这部法律：《行政许可法》的实施，无异于中国政府的一场“自我革命”。因为，该法不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，也改善着管理者与被管理者的关系，真正实现从全能政府到有限政府、从权力政府到责任政府、从神秘政府到透明政府、从任性政府到诚信政府的转变。

　　于中国的政治文明而言，《行政许可法》更有着里程碑式的意义：限制了政府规制的范围，有助于政府职能转换和转移，建设“有限政府”；限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府；确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府；确立了许可实施的公正、公平程序，有利于防止偏私、歧视和政府失信，建设公正、诚信政府；规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于消除政府机关之间相互推诿、扯皮和由此导致的效率低下，建设便民、高效政府。

　　8大变化应运生

　　法律界人士认为，《行政许可法》将给人们的生活带来触手可及的8大变化。

　　变化一：不是谁都有权设审批“门槛”了

　　现在的行政许可“门槛”，上至国务院及其各部门，下至乡政府甚至其派出机构，就连一些机构的内部文件也能照设不误。审批太滥，令出多门。

　　《行政许可法》实施后，只有3个层次的国家机关规范可以设定：一、全国人大及其常委会法律；二、国务院行政法规及决定；三、地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章。

　　即使这些机关在设定行政许可时，也必须依据法定的权限。比如第三层次的国家机关设定行政许可便有“四不得”：一、不得对《行政许可法》规定可以设立行政许可的事项以外的其他事项，再立行政许可；二、不得设立应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；三、不得设立企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；四、设立的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

　　习惯于用部门规章设置“门槛”者，必须换脑筋了。

　　变化二：审批项目“减负”

　　2001年，我国启动了以大幅度削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革，国务院已分两批废止了1195项行政审批项目，另有82项行政审批项目被移交给行业组织或社会中介机构管理。

　　而《行政许可法》更是从“根”上对审批事项进行了严格限制，大大压缩其数量。

　　依照新法，审批项目主要限于五个方面———

　　一、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动事项。包括危险物品的生产经营，金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和经营活动等；

　　二、有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入事项。包括国有土地使用权出让许可，无线电频率配置许可，出租车经营许可，排污许可，公用事业经营许可等；

　　三、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格资质的事项。包括律师执业资格、注册会计师资格、建筑企业资质等；

　　四、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。包括消防验收，生猪屠宰检疫，电梯安装运行标准，水库大坝竣工验收等；

　　五、企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。包括工商企业登记，社团登记，民办非企业单位登记等。

　　凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，都不能设定行政许可。

　　变化三：“信赖保护”原则防“出尔反尔”

　　去年，云南一家“卡拉OK”店已获准开业。房子装修了、设备买全了、人员也到位了，没料想却碰上政策调整要“压缩”娱乐场所，未开业的一律不允许开业。看着资金白白打了水漂，老板叫苦不迭……

　　这就是一件典型的审批“出尔反尔”。而这样的事情在现实生活中尚不在少数。

　　在某著名旅游景点，管理部门曾违法审批许可了大量违章建筑。后来在有关国际组织的交涉下，该管理部门又一纸命令拆除了这些已依法取得“许可证”的建筑，业主们损失惨重。

　　还有“一人生病，全家吃药”的现象。每当某一违法现象猖獗之时，行政机关往往来一场“严打整治”；对相关业主，不论是否已经获得许可，也不论是否存在违法行为，要么全部重新审核发证，要么一律取缔……

　　《行政许可法》就此规定了“信赖保护”原则：行政机关作出许可后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可，即使是因为政策变化、工作失误或经验不足等原因。如果由于公共利益的原因，确需改变已经生效的行政许可，也要依法进行，尽可能提前告知老百姓，并对老百姓因此受到的财产损失给予补偿。

　　变化四：方便群众办事

　　在广西玉林，一位65岁的老人，为了筹建一个花木市场，在十余个部门间来回“跑”审批，折腾了86次……

　　这种“门难进、脸难看、事难办”的现象，将随《行政许可法》的实施而成为历史：

　　———审批权相对集中，实施“一个窗口”对外，统一办理、联合办理、集中办理制度；

　　———行政机关会尽量提供行政许可申请书格式文本，并允许申请人通过信函、传真等方式提出申请；

　　———申请材料存在可以当场更正的错误的，允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的内容。

　　变化五：减少收费

　　行政许可过滥，经济利益驱动是最大诱惑。

　　一些行政机关明明是履行正常的行政管理职能，却要乱收费；一些行政机关则利用手中的权力进行“搭车收费”；一些行政机关还越权设定收费项目；在个别情况下，收费甚至成了行政许可机关批准许可的主要条件甚至唯一条件……

　　为了从根本上解决这些问题，减轻申请人负担，行政许可法确立了审批“原则不收费”制度：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本都不得收费……

　　可以收费的，则主要限于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的行政许可事项，且必须有法律、行政法规的明确规定。收取的费用，也必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。

　　变化六：“暗箱操作”失去生存空间

　　“暗箱操作”问题，也是以往行政许可过程中的一大弊病。批准条件是什么？多长时间有结果？由于以前的规定不明确，为“暗箱操作”留下了生存空间。

　　针对这些问题，行政许可法开出“良方”：

　　———信息公示。行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示。

　　———行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

　　———对于实施行政许可依法应当听证的事项，行政机关必须举行听证。

　　———对于有数量限制的行政许可，尤其是资源开发的许可，原则上要进行公开拍卖。

　　变化七：百姓说话机会多了，分量重了

　　以前，设定行政许可是行政机关“一言堂”，老百姓无法参与；《行政许可法》则明确规定：必须听听老百姓如何说，老百姓也有参与权。

　　———拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向立法机关进行相关说明。

　　———设定的行政许可生效后，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关、实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

　　———对于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告并举行听证。

　　———行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关还要告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关要在20日内组织听证。

　　变化八：监管方式增多

　　“年检成了走过场，费时又费钱。”一些企业家这样感叹。

　　“一批检查人员还没走，又来一批，连正常的经营也受影响。”不少企业常被各种各样的检查弄得苦不堪言。

　　为防扰民，《行政许可法》将监管模式规定为以书面形式为主，通过书面方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，才进行实地检测。同时，为了保证监管质量，《行政许可法》还将对违法情况的举报权赋予了群众。

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　　按《行政许可法》可诉的行政行为

　　1、作为：

　　（1）已经作出的行政许可的行为

　　（2）不予许可

　　（3）监督检查行为

　　（4）与行政许可相关的行政处罚、处理决定

　　2、不作为：

　　（1）不予受理

　　（2）拖延作出或超过法定期限

　　（3）初审或一审行政机关不上报

　　（4）要求变更、延续不予受理

　　（5）要求监督检查（利害关系人）

　　（6）对举报不及时查处

　　3、诉许可机关违法要求行政相对人履行义务（口头或事实行为，提供无关材料等履行许可无关的义务等）

　　相关专题：行政许可法7月1日实施