核心提要

　　预算权限太分散又太集中

　　从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大。而具体到部门内部，预算决定权高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算

　　财政支出不透明缺乏监督

　　政府的收入来自纳税人，纳税人当然有权知道这些钱怎么花。而现在，对于预算是怎么编制的，资金都用在了什么地方，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就免不了有暗箱操作

　　财政投资效益差浪费严重

　　在不少地方，财政资金投资效益不高的问题非常突出，部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，损失浪费现象严重

　　据新华社北京7月7日电　审计署审计长李金华今年向全国人大常委会所作的审计工作报告再次在全国引起广泛关注，舆论矛头直指那些挪用、侵吞、浪费老百姓血汗钱的违法者和违规者。

　　专家指出，发生这么多严重问题，足见我国现行财政体制尚存在诸多不完善之处。

　　预算权限

　　太分散，又太集中

　　审计报告

　　审计报告披露的中央部门预算执行中存在的问题是舆论反应最为强烈的焦点之一，国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部、原国家计委等都赫然在目。有网友称，连中央部门都是如此，可想而知，地方政府部门又是什么样子？

　　专家说法

　　中央财经大学财政系主任马海涛教授用“太分散又太集中”来概括部门预算方面存在的问题。他说，这是指两个层面而言：从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算。

　　记者采访的几位专家都指出，必须改变由领导个人决定预算的状况。国家发展和改革委员会经济研究所副研究员刘国艳说，虽有预算法等相关法律，但在很多地方形同虚设，一些政府部门领导并不认真执行预算。预算法规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关批准，然后调整年度财政预算。但大部分地方这项工作常常被忽视，少数地方调整预算虽经人大批准也流于形式。

　　刘国艳说，必须确立民主理财、依法理财的理念，要形成“铁预算”——人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。

　　财政支出

　　不透明，缺乏公众监督

　　审计报告

　　审计报告反映出的一大问题是挤占挪用专项资金：中国奥委会专项资金、财政扶贫资金、灾区救灾款、国债建设资金都有人敢挪用甚至私吞。挤占挪用财政资金是个说了多少年的老问题，怎么就管不住？

　　专家说法

　　中国人民大学财政系副主任张文春认为，最根本的还是一个财政透明度的问题。目前公众对政府开支的监督还很不够。政府的收入来自纳税人，纳税人当然有权知道这些钱怎么花。而现在，对于预算是怎么编制的，资金都用在了什么地方，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就免不了有暗箱操作。

　　张文春说，现在每年春天财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多过于笼统，不仅老百姓看不懂，很多专业人士也不甚明了。而在发达的市场经济国家，类似的报告细分化程度很高。每一笔财政支出用途何在以及相关细节问题，在其中都列得很详细。

　　马海涛说，目前财政资金的使用权过于集中。国家把资金拨给部门和地方以后，部门和地方怎么支配，基本上就是自己说了算，财政没有进一步的监督。比如一笔防洪救灾专项资金拨给了某地，当地拿到钱以后是不是都用在了防洪基本建设上面？具体修建了哪些水利工程？该给灾民的是不是如数发到了每个灾民手里？除了具体使用这笔资金的政府部门，基本上没人能说清。结果常常是层层盘剥，最后真正落实到其应有用途上的资金大幅缩水。

　　马海涛特别强调预算执行过程中监督的重要性。他说，要想解决挤占挪用问题，必须在预算执行过程中引入监督制约机制，其中包括财政监督、人大监督和公众监督。

　　财政投资

　　效益差，损失浪费严重

　　审计报告

　　审计报告指出，在不少地方，财政资金投资效益不高的问题非常突出，部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，损失浪费现象严重。

　　专家说法

　　马海涛说，有些地方财政资金使用效率低下是大家有目共睹的事情。某些领导花两亿元只办了5000万元的事，不以为耻，反而当作“政绩”大肆宣扬。在很多发达国家，这种败家子是要被追究法律责任的，而在我国，对行政效率的监督机制还很不完善。

　　马海涛对这种“拿老百姓的钱打水漂”的现象表示愤慨，但他同时指出，要解决这个问题，决不是单靠财政一家就能办得到的。因为财政部门的作用，就是为政府行为花钱的。一笔钱该不该花，该花多少，该花到哪里，是政府说了算。财政局长都是地方政府领导任命的，如果一个政府领导为了建“形象工程”“政绩工程”提出追加预算，财政局长很少敢提反对意见。

　　他说，财政改革的前提是政府职能的改革，政府职能必须规范，政府先要搞清自己该干什么，不该干什么。

　　张文春从另一个角度论述了这一问题：财政投资不只是强调经济效益，应该是经济、社会效益并重，而经济效益本身又有很大一部分不能货币化，这客观上给财政投资效率评价带来了难度。因此政府应该综合考虑各种因素，科学论证，尽量减少项目决策失误。

　　专家观点

　　问题审计报告是好消息

　　6月23日，国家审计署署长李金华代表审计署向全国人大常委会报告的“问题审计清单”，成为各种媒体的关注点。笔者以为，至少值得从以下三个方面来看待刚刚在我国进行的“廉政审计”。它传递了怎样的信息？是好消息还是坏消息？如何加固我国的审计制度？

　　我国反腐斗争重大信号

　　首先，是中央反腐败决心不断提升的体现。审计报告的公开发布，表明中央不仅有加大反腐败力度的政治勇气和决心，而且更多地体现在了行动上。

　　其次，是中央进一步调整反腐败战略的反映。审计机关的反腐败功能既表现在惩治上，更体现在预防上，应该说，把审计机关的防止腐败作用真正落到实处，正是中央提出建立健全惩治和预防腐败体系的具体体现。

　　问题审计报告是好消息

　　从这两年的审计报告，特别是今年的审计报告中，人们首先看到的是很多的坏消息。因此，如果只从表面上看，从直觉来看，问题审计带给人们的是坏消息。但是如果人们能够理性地、深入地想一想，那么问题审计报告就绝对是大好的消息，而不只是坏消息。

　　首先，我国的审计制度不再失灵。

　　其次，体制内发现腐败行为能力不足的状况得以改变。最近两年来，一些严重腐败违法问题则是经由正常的纪检监察程序和国家审计监督程序，是在体制内被发现的。

　　第三，审计报告中发现的多数问题并不是在“事后”。总体来看，审计制度反腐败的主导功能还是积极的、预防性的。

　　从制度上加固审计制度

　　我国的审计制度在近两年能够发挥明显作用的主要原因还是人的因素；我国审计制度的核心环节也还存在明显的欠缺。因此，致力于从制度上加固我国的审计制度仍然是十分紧迫的任务。要使审计机构能够更加独立地为人民负责，显著改善我国的财政问责状况，在审计机构的隶属关系方面，在其预算的来源上，毫无疑问应该深化改革，这是最为核心的方面。

　　仁民

　　严防新的金融风险点——金融审计发出的警示

　　据新华社北京7月7日电　“当前我们明确把防范金融风险作为了审计的重点。”审计署金融审计司司长范鹏表示：“主要以揭露重大违法违规问题为突破口，揭示反映金融领域中存在的一些突出问题，立足于从政策、制度以及监管等方面提出审计建议。”

　　金融审计走过三个阶段

　　“审计署成立以来，金融审计工作从只查金融机构的财务开支，到以资产质量真实性为中心重点揭露金融机构违规经营问题，再到关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题，走过了三个阶段。”范鹏说：“经过20年的发展，金融审计逐渐发挥出了它不可替代的金融监管作用。”

　　金融风险呈现诸多新苗头

　　金融是现代经济的核心，金融风险往往会给社会经济秩序带来难以弥补的损害。

　　“近两年来，新形式的、具有苗头性的案件不断，反映为银企内外勾结、关联企业骗贷、金融票据诈骗、城市建设贷款和消费信贷风险开始暴露等突出问题，这应引起金融机构和监管部门的警惕。”范鹏说。

　　审计情况表明，当前商业银行金融犯罪呈现出新发案件多、涉案人员层次高、涉案金额大、手段更为隐蔽的特点。究其原因，与银行的一些分支机构依法经营意识不强，内部控制不完善，特别是对一些分支行的“一把手”管理监督不力有很大关系，这需要引起监管机关和商业银行的高度重视。

　　当前也有一些金融机构人员认为，为了寻求银行效益，银行可以对违规行为睁一只眼，闭一只眼，只要钱收回来，不造成损失就行。

　　更为重要的是，当前金融机构的内控机制不是没有，而是很多时候没有落到实处。范鹏说：“相关权力监督制约机制根本没有跟上，内控机制形同虚设，这是引发金融风险的一个重要原因。”

　　早披露　早主动　早治疗

　　早披露，早主动，早治疗。金融风险是客观存在的，几乎所有国家都将防范和化解金融风险作为政府的重要任务。当有些风险大到难以避免的时候，就必须诚恳披露这些典型案例，才能起到取信于民的作用，这也正表明我们有信心、有能力防范和降低风险。

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　　在长江进入主汛期之际，审计署披露长江重要堤防隐蔽工程存在质量隐患，引起社会各界严重关注。　新华社发

　　审计署审计长李金华6月23日向全国人大常委会作预算审计工作报告。新华社发