本报记者 王国锋/文图

　　市场经济发展到今天，许多法律法规严重滞后，已经到了不得不改的地步。《破产法》便是一例，十年怀胎，一朝临产，新《破产法》孕育了希望，也打碎了陈规。

　　新《破产法》除扩大了破产主体的范围外，也让政策性破产这个计划经济体制下的怪胎退出了历史舞台，正因为如此，许多亟待破产的企业试图搭上这辆末班车，这不能不说是个悲哀。

　　“破产？早该破了。”

　　7月2日，周五，下午4时许，夏日骄阳余威未减。新乡钢厂家属院内的一处树阴下，几位新乡钢厂的下岗职工正搓着麻将。谈到破产，他们已不再感到兴奋，但大家还是在无奈地等待这一天。“毕竟企业不行已经六七年了。”

　　6月21日，新破产法草案提请全国人大常委会审议。当天，中国国有企业的“大管家”———国有资产监督管理委员会的一位官员向外界透露，中国还有2000家经营困难的国有企业急需通过政策性破产退出市场。

　　新乡钢厂正努力搭上这辆末班车。

　　新破产法怀胎十年

　　与新相对应的自然是旧。

　　所谓的旧破产法是指1986年问世的一部名为《中华人民共和国企业破产法（试行）》的法律。在这部仅6章43条的法律中，调整主体明确指向了“全民所有制企业”。时间过去了18年，不仅“试行”的帽子没有摘下，而且尽管已不能适应实际需要，这部法律仍然是至今有效的重要的破产法律之一。

　　其实在这18年中，破旧立新的努力也几乎没有停歇过。

　　全面修改破产法的动议在1993年被提出，1994年列入全国人大议事日程，开始起草，随后列入八届和九届全国人大常委会立法规划，今年6月21日，终于正式提交全国十届人大常委会第八次常务会议进行第一次审议。整个过程历时10年，在中国的立法史上，除了民法典，也许没有哪部法律在时间跨度上能与之相比。

　　致使这部法律好事多磨的，其实也正是关系到类似新乡钢厂这样的国有企业的职工安置。

　　自始至终参与国企破产试点和新《破产法》起草工作的中国政法大学研究生院院长李曙光在接受媒体采访时称，草案起草过程中尽管有不少争议和难点，但其中最大的分歧就在国企破产后的职工安置问题上，正是在这一问题上起草小组内部两种意见的僵持不下，致使草案十年难产。

　　一种主张是应尽可能一步到位地制定一部比较成熟的市场经济的破产法；另一种则认为，新《破产法》如果不能保证国企职工的安置和身份转换，就不能出台，否则将可能导致国企改革巨大的社会风险。

　　据新乡市另一家不愿被提及名称的企业负责人介绍，该企业陷入困境有十多年之久，一直没有破产的原因，主要是考虑到“如果职工无法得到安置，将产生社会不稳定因素”。

　　而这一问题也正是政策性破产在近十年中被广泛采用的深刻历史背景。

　　政策性破产寿终正寝？

　　新法欲出之际，旧法行将退出历史舞台，但政策性破产显然是个特例。所谓政策性破产，就是除了按照《破产法》破产外，还可以享受国家出台的一系列关于国有企业破产的优惠政策。

　　据河南省国资委产权处副处长王胜利介绍，目前，我国现行的国有企业破产方式有两种，即政策性破产和依法破产。一个企业能不能破产，实施哪种形式的破产，怎样实施破产，有诸多差异。

　　首先是适用法规不同。依法破产只能依据《破产法》；而政策性破产除了依据《破产法》外，还有国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发?眼1994?演59号）、国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发?眼1997?演10号）。这两个文件正是支撑起政策性破产的重要法律文件。

　　由于依据法律的不同，进而产生了企业最为看重的破产清偿程序的变化。依法破产，破产财产优先拨付破产费用后，清偿顺序为：1．破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；2．破产企业所欠税款；3．破产债权。政策性破产把支付职工安置费放在清偿第一顺序。国发?眼1997?演10号文件规定：“破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按《破产法》的规定，按比例清偿债务。”

　　“人往哪里去”的问题的解决，无疑是国有企业退出市场之前的最大心病。然而，并不是所有国企都能享受政策性破产的阳光。

　　政策性破产要经过严格甚至是繁琐的申报程序。政策性破产要地方经贸委（现为地方国资委）或国家行业主管部门提出拟实施破产的企业名单及预案报国家经贸委（现为国家国资委）。由国家经贸委列入全国计划破产审查名单后送国家财政部、中国人民银行进行审查（中国人民银行转有关商业银行总行审查）；与此同时，地方经贸委征求有关债权银行地方分行意见。在各方意见协商一致的基础上，由省企业兼并破产协商小组报全国领导小组集中审核后再报请国务院批准下达执行。

　　“前几年政策性破产一直是分类画圈的，如纺织、军工、矿山等，如果不是这些行业便很难政策性破产。此外，还有核销规模的限制，如核销规模在1亿元以上等。”王胜利说。

　　新乡市那家不愿被提及名称的企业的负责人说，材料都已报上去了，至于批还是不批，完全不在企业的掌控之中，现在只有耐心等待。

　　国资委最新统计显示：截至2004年4月，全国共安排企业关闭破产项目3377项，核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权损失2238亿元，安置破产职工620万人，但全国符合关闭条件的企业还有2500余家，涉及职工近510万人。这些企业仍需要通过政策性破产这一渠道退出市场。

　　据王胜利介绍，河南自1997年实施政策性破产以来已使107家企业退出市场，安置职工几十万人，但目前仍有包括新乡钢厂在内的几十家企业的几万名职工希望通过政策性破产做出最终了断。“而实际上还远远不止这些。”

　　国家国资委表示，从2004年开始，还将再用四年时间，基本实现国有企业由政策性破产向依法破产的过渡。

　　鉴于此，草案提出：“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。”

　　计划经济的历史欠账

　　王胜利认为，造成目前大量困难国企无法正常退出市场实现优胜劣汰的原因固然很多，但最深刻的应该是体制原因。如历史形成的低工资高就业、孱弱的社会保障体系等使国有企业只能生不能死。

　　新乡市那家不愿被提及名称的企业的负责人则就事论事：“有句具有黑色幽默意味的话叫‘不搞技改是等死，搞技改是找死’。明眼人一看就知道我们企业的问题出在设备落后、产品不适应市场上。但敢搞技改吗？因为每换一条先进的生产线就要富余出几十个职工，全部生产线换下来，企业将有三分之二以上的人没活干，这些人又不能推向社会。再说破产吧，职工没得到妥善安置前，谁敢叫破产，因为稳定压倒一切。越拖企业的资产就越不值钱，但还只能拖着，等待政策性破产的那一天。”

　　所以，从职工安置这一角度来看，政策性破产在一定程度上可以说是在清偿计划经济体制的历史欠账。而在新的破产法即将破茧之时，“清欠”工作更显得时不我待，而政府则迟早要支付国企破产的成本，为新破产法的出台扫清障碍。

　　不过，也有专家担心，仓促实施政策性破产的同时会不会形成对其固有弊端的一定程度的有意遮蔽或视而不见。

　　政策性破产毕竟是依赖行政手段的计划体制的做法，一直由地方政府起主导作用，也为其留有可寻租的空间。

　　此外，采访中记者也多次听到困难企业职工有这样的担心：“一破产，企业画上了句号，是不是某些让企业陷入困境而导致破产的企业领导的问题也一笔勾销呢？”还有，由于企业长期处于瘫痪或半瘫痪状态，工会、职代会等停止活动，而使企业领导层处于无监督状态下，在此期间，企业领导会不会有无法摊开在阳光下的行为呢？

　　新法肩负重望

　　随着政策性破产末班车抵达终点，政策性破产也将完成其历史使命，而为市场经济千呼万唤的新破产法也将适时地君临所有的市场主体。

　　目前，我国破产法律制度非常不统一。1986年出台的《企业破产法（试行）》和实践中广泛采用的政策性破产都只适用于国有企业；其他企业的破产则依据《民事诉讼法》、最高法院的司法解释等，这种状况非常不利于保护债权人的利益。特别是《企业破产法（试行）》的实施，行政干预甚大，没有政府的审批，没有企业职工安置方案，法院对国有企业的破产案件往往就不予受理。这些既不符合市场原则，也有悖于世贸组织规则。

　　新破产法草案第2条规定，本法的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织。与现行的旧破产法相比，新法的适用范围扩大到包括股份制公司、金融机构等所有类型的企业。作为企业法人，国有企业当然也适用本法。

　　此外，新破产法对债权人的保护符合市场经济规则的精神，因为没有贷款就没有商业，充分保护债权人的利益，对我国金融信贷的风险防范体系的建设也有非常积极的意义。

　　当然，新的破产法还必须回答企业破产到底是市场主体说了算，还是政府机关说了算的问题。在新的破产法中，将不会出现类似于“破产指标”这样的规定，政府不再对破产问题发号施令，破产成为市场主体的自主选择。

　　有关专家称，破产法的制定之所以牵动人心，就是因为它通过一个特殊的视角反映了中国市场经济的发育状况，折射出市场经济主体经过自由竞争之后权利义务分配的结果。

　　这一结果令人期待。