本报记者 沈锐 张曦

　　主持人：中国老百姓翘首企盼的《行政许可法》终于开始实施了，请各位先概括地描绘一下对这一变革的感觉。

　　宋炉安（河南省高法行政庭副庭长、行政法学博士）：《行政许可法》是《行政诉讼法》颁布实施后，出台的又一部非常重要的有关行政方面的法律。它的作用跟《国家赔偿法》、《行政处罚法》还不一样，当然其出台的社会基础，跟以前也不一样了。

　　中国已经加入世贸组织，特别是中国已经开始全面实行社会主义市场经济，《行政许可法》就是为了适应社会主义市场经济建立起来的。就其整体内容来说，符合现代法律精神的要求，符合现代民主政治的要求，基本上在平面上和现代西方制度吻合。

　　现在很多人都说许可法体现了很多新的理念，什么有限政府、开放政府、责任政府、诚信政府等，其实它完全体现了一种新的政治理念。

　　龚绍东（河南省社会科学院工业经济研究所副所长）：我认为《行政许可法》的实施太好了，它是一个开始，中国限制政府权力，我就认为它是限权的开始，再把许可的权力一下子压缩到“只剩四级”（省以上的），其他的统统都没有，这在过去是不可想象的，从这个角度说它可以给整个中国经济社会带来整个全方位的变化，至少给中国的公民、企业、法人创造了良好的生存环境。

　　李海林（豫龙律师事务所主任、律师）：其实我自己的理解是原来行政有两块，一个是强制，一个是许可，比如一个乡政府说今年咱们种棉花，不种就怎么怎么着，许可就是特权，同样的事情应该是在平等的条件下你有权做我也有权做，但实际上现实中，由于乡政府县政府自己有决定权有许可权，所以最后导致一些怪现象，你比方老百姓有关系的人他就能做一些事情。一制定许可了，不许可就是许可嘛，这个事情许可某些人做另一些人就做不了。

　　许可法主要体现了政府这一块经济行为，市场行为政府尽量不管，必须管的才管，比方说市场经济可以宏观调控呀，基本上体现了中国立法机构向前走的精神。但我觉得它有很多地方还不足。比方说行政许可我申请20天之后，20天之后必须要答复我，不答复怎么办？是违法，确实可诉了，但这个结果我就是不给你批，超出行政许可另外一个法律问题，就是不给你批应该怎么办？还存在一个法律上缺陷问题。当然，这也可能是我的一个误解。

　　苗育林：（河南省国土资源厅法规处处长）：《行政许可法》确立行政许可实施的公开原则和公平、公正程序，对我们而言，有利于国土资源管理部门防止腐败和滥用权力，避免政府失信于民。它还规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于执政为民的实现，也有利于高效政府的建设。

　　另外，行政许可也是对我们政府机关的一种约束，比方说我们厅原来许可事项是23项，经过清理后只保留了6项，大大地压缩了。

　　张进才（河南省商业经济研究所副所长）：我觉得也不能把它看得太高，中国是一个资源配置政府化的国家，很多东西到底算不算行政许可？

　　中国要逐步走向现代文明，这是毋庸置疑的，比方说，包括政治文明包括法制的文明，我觉得这些都是没问题的，但是有一点，值得反思的问题是可能会打一个折扣的事情是什么，比方说我们的《行政诉讼法》，如果说《行政诉讼法》和《赔偿法》等都能真正执行起来的话我可以说从各级政府，天天上法庭都有判不完的事儿，但实际上回过头来看有几家是在法的途径上解决的？很少，但中国行政违法的可以说数不胜数，没有人通过法律的途径解决，为什么？这个我认为是值得反思的，《行政许可法》出台之后，能使中国的政府文明有一个大翻个？我表示怀疑。

　　主持人：“上管天，下管地，中间管空气。”于是，有人把“有限政府”理念的提出和贯彻看做是行政许可法的一大贡献，怎么理解？

　　宋炉安：以前，有限政府不会有太好的社会基础。挣钱是国家的事儿，老百姓扛一袋子米出去卖是投机倒把，社会经济活动都没有多元化，这样的情况下没有办法回答挣钱活动是你个人的事儿，好像就是国家要养活你个人，确实给人一种这样的感觉。

　　相应的是国家无所不管，“有什么事儿找领导”是一个传统观念，大家的印象就是什么事儿政府都包了，那种体制不可能是一个法制的社会，从现在的观点看，制度本身还是有它的缺陷。

　　为什么说许可法体现了有限政府？我认为是这样，是中国到了应该提有限政府的时候。许可法本身侧面地反映了这个问题，而不是“全面地反映”。所谓侧面反映了有限政府，许可制度本身根据许可法，我给你限定一个范围，在什么样的范围内才能用这个许可制度，超这个范围不能设定，一定要设定的时候也要受到立法机构权限甚至程序上的限制，就是有关的许可规则设定出来了。就是说，如果法律没有规定你的立法权就不存在。

　　举个例子，中国立法是个多元化的问题，和西方不一样，西方的立法权就是在议会。中国不是这样，宪法规定本身就是说权力机关有立法权，政府也有，政府这一块也是多层次的，国务院有这是第一个层次行政法规，然后国务院各部委，这叫部委规章，省政府这一级的规章制定权，这一级说完了，是省会市市政府也有，省政府以下的规章制度制定权统称地方规章。

　　因为对立法规范不够，导致非立法机关制定了大量的规范性文件，从乡政府开始，都规定什么东西可以罚款，规定多少，它实际上跟法律一样，这种情况过去就治不了，但现在有了许可法，很多情况都要改观了。

　　李海林：其实这个强制和许可是相连的，先强制然后再许可，一些事情允许你做一些事情不允许你做，然后就是允许某些人做。现在许可制度已经上限到国务院、省政府的临时性许可和人大的地方法规这一块，但原来就是乡政府、县政府都有许可权也就是决定权，从某种意义上讲也是一种立法权，所以从某种意义上讲侵犯老百姓的利益了，很现实的东西。

　　宋炉安：我补充一下，李律师所说的现象是这样：给人的感觉是给你权力这样做，好像是恩惠一样，你的特权是我政府给的。其实，你这个地方凡是没有设定许可事项的领域，都是公民的自由，从这个角度说当然也体现了有限政府原则，你不掺和的地方都是人家的自由，一旦设定了许可，在这个领域内，一般人的自由没了，你要取得这个自由和权力，那就得经过政府的许可，所以说，本质上许可不是权力而是限制。

　　李海林：再从另一个角度讲，比如烟草这一块，本来烟草专卖就是一种强制，不允许别人卖，从某种意义上讲有一定道理，但现在不允许外地的烟进某个市，既不平等也不合法，是一种地方经济保护主义，把外地的烟草限制出去了，这都是许可制度的一些东西。要在以前那就是没办法，不让你干啥你就不能干啥，打官司都不行，另外就是没有诉讼的办法，现在不同了。

　　主持人：现在是不是找到诉讼的办法了?芽

　　李海林：现在通过诉讼很多问题都能解决了。行政许可有限制的就只有六条，超过这六条就不能私自许可了。

　　主持人：去年我们有一个报道《双汇冷鲜肉惹谁了？》，内容想必各位都有所耳闻，如果把这件事放到今天，大家怎么看。

　　李海林：过去这一块（从行政许可的角度）具体法律条文性的东西还很难找到。

　　宋炉安：即使没有《行政许可法》它也是违法的，从不正当竞争来说。

　　龚绍东：这里边有个问题，是不正当竞争的话，其主体没有具体化，特别是没有针对政府，政府出一个文件，然后这个地区依据的就是政府的文件，红头文件在中国畅销了几十年，形成了红头文件等于法。我是搞企业研究的，那个不正当竞争法更多的是解决企业和企业间存在的问题，我现在用的是政府的规定，不是以产品的名义，而是以别的如检疫呀什么的，拿不正当竞争法管不了我。

　　宋炉安：文件也可以诉，除非是规范性强了不能诉。

　　龚绍东：本身体制在这儿放着，去诉他是打不过他的。

　　李海林：像刚才说的，大量的东西不让你做，也不给你出决定也不给你文，就这样走你怎么办？今天某县只准你种棉花不准你种大豆，这些东西倒还真没有，实际上是一种许可。

　　不过，《行政许可法》确实能在现实中解决很多问题，“以后乡政府、县长说允许你干这不允许你干那就不行了”，老百姓打官司就能赢了，基本上可诉性就明确了。再一个将来经济垄断这一块，比方说某个市搞地方式垄断经营都不再可能了，你不允许上海的来做房地产不行，经济垄断这一块基本上打破了，从这个来说我觉得这个法律还是很好的。

　　主持人：“某些机关出尔反尔”已经是个老问题，它严重损害了人民政府在老百姓心中应有的形象，许可法的实施对政府信用建设有多大推动？

　　宋炉安：某些机关在一定程度上的不讲信用已经是个老问题，比方说，长江发大水之后，马上下了个文件，林业开发一律停止，我刚投资了几千万，政府许可批准了，停了我的钱找谁要去，当时没有许可法就到这儿了，让你停你就停，损失的钱没地方要，找政府给你多少是多少，不给那也就这样了，没招儿，留下了个不公平问题。就是说我们这个立法多元化的问题，很多层次的立法乱设批文。

　　实际上从《行政许可法》开始，开始规范这个立法权，宪法和立法都没有真正解决这个问题。这一次从全国人大常委会制定的法律开始，也进行限制，部委规章有关权限的设定全部废除，省会市、较大市规章许可的制定权没了，就剩了省一级政府能制定一年期限的临时制度，等于说基本上也没了，那是为了应付社会上的突发事件，这是一个良好信号。

　　事实上，政府自己有立法权是本来存在的一个老问题，孟德斯鸠说过，有执行权的政府不能有立法权，就是我先给自己设定权力然后再用，我就是为了用才设定它的，我设定它的时候心里很清楚，出发点就有问题。中国的立法体实践表明，尽管说从中国目前的现状不能解决这个问题，而且问题不一定有孟德斯鸠说得那么严重，但问题是存在的。

　　龚绍东：刚才说的开矿，是中国典型的，前面我申请的许可，是你这个部门给我办的，我获得了许可以后开始投资，还没有收回投资，你那边又变了，谁赔偿这个损失，许可法上有，叫保障原则，损失就要赔偿。原来不是，比方说允许我开歌厅，允许我开网吧，你全都许可了，我刚准备开业，突然一个政策出来调整，许可证又要收回去。主持人：某些机关失信于民，很大程度上是不规范造成的。比方说去年在郑州上演的“审批菜谱”风波等，暴露出政府行为规范的问题。

　　龚绍东：对。《行政许可法》适应现代社会，体现了现代法律精神，就是许可制定本身。现在就给你这么多权力，就这点权力，如果没有规定，就没了。

　　审批就是许可，审批这个词是老体制下用的术语，现在必须适应市场经济。比方说，许可的原则是不收费，可是过去审批就收费，要不收费肯定都不要审批了，他这是为了赚钱。只有国务院有最高权威，才能够在决定许可项目的同时，决定可不可以收费，按什么标准收费。

　　从立法的角度看，它比较重视监督和立法责任这一块。责任制度有利于《行政许可法》的实施，对政府部门来说有一个法律的约束。

　　张进才：中国的政府和司法体系之间，有千丝万缕的联系，比方说中国有很多通过人大常委会制定的法律，很多是政府出台，然后走向了一个法规性的道路。在这样一个过程中，我发现在涉及地方性、涉及老百姓的时候可能是很严密的，但涉及“越往上走越不严密的”的现象，这些亟须规范。我可能说的是外行话。

　　龚绍东：服务型政府是在ＷＴＯ后出来的，这次把政府从管理型的政府到服务型的政府转轨有一个法律依据了，过去没有这个东西它是弹性的。我在喊口号，在做样子，都在做，但是去办事的时候还是照样。

　　中国的腐败核心是权力腐败，官本位在民族文化中形成了对权力的崇拜，任何一个人手里只要有一点权，在他的权力场里头就像磁场一样可以放大，每一个人在他的圈里都是皇帝，但这个《行政许可法》带有制度反腐败的意义。

　　宋炉安：刚才还在议论收费的问题，你没有立法权，但你规定立法项目，收了也不好审查。我们也有这样的例子，很不好说他是违法的，但要严格地从法律上说，没有立法权不能去规定“如何如何做”。

　　但现实中这种案例很难办，如果中国的法律要审查到这个程度，也只有靠我们靠法院去解决这个问题，其他不会动，政府自己是护短的。但实际上，法院也很难触及这儿，现在也根本管不了。另外有好多方面的原因，一个是太多了，另外规范不够，上下错综复杂。

　　主持人：“跑断腿，磨破嘴”是对老百姓办事难的形象描述，反映出政府办事拖拉、推诿，效率低下，《行政许可法》对效率政府的建设能有多大裨益？

　　苗育林：我在行政机关上班，对本次许可法颁布实施感受很深。

　　我们为了便民，按照许可法的要求和统一部署，都有一整套的规章制度。比方说审批，我们河南省国土资源厅出台了新制度，并且已经试运行了一段，效果很不错。

　　以后到我们省厅办事，一个窗口，把过去对部门间的串联式管理，通过法律实施之后，变成封闭式的并列式管理，哪一关到哪里都被程序化，都公示过了，不用再一个部门一个部门转。

　　同时有责任追究制度。刚才你们说的20天办不完，我们有监督机构，按照《行政许可法》责任制，省政府发的有文件，我们厅里也有，追究责任，这大大提高办事效率。

　　主持人：“权力寻租”是中国迈入市场经济后的新词，事实上，老百姓对暗箱操作等腐败深恶痛绝，许可法能塑造透明政府吗？

　　张进才：咱们国家改革也20多年了，现在始终有这样一个问题让我非常困惑。我们谈两个问题，一个是政府权力的收缩，但究竟政府池子里应该拥有的权力有多少，谁都说不清楚，比方说我们每年都有几千项的权力在收缩，但这个池子里究竟还有多少权？第二个是收费，政府放弃收费，然后第二年第三年又放弃了几千项，就是究竟有多少个收费权？老百姓应该是有知情权的吧，这是和老百姓各个民事主体都相关的。

　　苗育林：具体到我们这儿，我觉得行政许可确实带给政府很大的透明性。

　　比方说，国有土地的出让采用了更加公开透明的招标、拍卖、挂牌形式。再一个，为了保证公民法人知情权，随之派生出来一个听证制度。咱们省政府制定了一个听证规定，只要是许可事项都要听证，这个很明确，保证公民的知情权了。

　　在我们单位，不但是许可法要求的许可项目要听证，我们还扩大了范围，比如说规划，这也不是许可项目，是政府之间的事情，我们现在也要求听证；再比如说占用基本农田，这个也不是许可项目现在也必须听政；还比如说国有土地使用权的交流、出让、转让，现在必须要听证。另外，7月1日之后，对老百姓的补偿一切都要公开听证，具体的规定很严格。

　　现在我们认为把知情权这一块放大了，面比较大，按土地法规定的就没有这个东西，许可法要求的，保证公民的知情权，通过许可法更实际了，对我们来说增大了工作量，但群众因为征地上访的就少了。

　　主持人：《行政许可法》的实施确实在全国形成了一股许可热潮，但其“执行性”究竟怎样？

　　张进才：行政许可会不会产生很多异化的东西，比方说行政许可的只有几个方面，其他的可以照样推行，因为他都不属于行政许可，但跨不过这道坎儿我们什么事情都做不成。再一个把《行政许可法》下的很多东西不在行政许可范围内去做，这个异化下的东西，《行政许可法》解决不了应该怎么办？

　　还有，“政府边界”系统内存在一个权力扩张的问题，很大程度上靠自我的认识和自我的革命，政府权力会反弹吗？

　　龚绍东：你说的“政府边界”这个词太好了，《行政许可法》的实施恰恰说明政府权力不是在扩张而是在收缩。

　　张进才：原来政府有这个权力，现在《行政许可法》出来后没有了，可根据需要向上反映，又可以形成一个许可范围内的东西，这个本身存在一个扩张的可能。

　　龚绍东：但是许可法恰恰是在明晰和限制，甚至是在缩小政府的边界。画圈的时候可以明显感到比原来的半径要小得多。

　　宋炉安：这个法是特别考虑到了接轨，按照比较规范化的社会去设立了这个制度，是有些超前，但如果不是这样，如果不是加入世贸和市场经济冲击，靠传统观念的影响建立这个制度太难了。现在毕竟能够接受了，但一步到位比较难，我认为执行最差的肯定是追究工作人员责任那一块。比方说收费收不成了，这些都是最基本的。原来这样的官司就没法打，你要赔吧没有什么法律根据，行政违法纠正甚至连个时间限制都没有。

　　刚才张所长说的池里到底有多少权力，在许可的范围内，相对来说是可数的，但实际上是不可数的。如果不具体规定的话，那么我们就不知道什么地方能设出权力，肯定还有边缘化的东西，最重要的是立法权限，所以拥有“行政许可”资格的基本上限定到层次比较高的立法机关。