中国经济周刊最新一期封面文章：公权限治(组图)

http://www.sina.com.cn 2004年07月12日09:25 人民网

中国经济周刊第27期封面

　　洪湖亿元“红帽子”变卖案悬念

　　贡卫华《中国经济周刊》特约记者定军/荆州、武汉、北京报道

　　2004年6月28日，荆州市中级人民法院14号审判厅座无虚席。

　　上午9点，156名原振声集团职工起诉洪湖市财政局、洪湖市曹市镇镇政府侵犯企业和职工权益的案件，在荆州中级人民法院受案5个月后，予以开庭审理。

　　2004年1月12日，原振声集团、振声公司156名职工，在荆州中级人民法院，对洪湖市曹市镇镇政府和洪湖市财政局提起诉讼，要求明确振声公司7591万元的产权属于非国有，废除曹市镇镇政府所发的一切关于人事任免的红头文件，向企业返还所收走的公章、资质证书和营业执照等，停止对企业行政侵权，恢复企业的原状等。

　　但“红帽子”企业振声公司，以及振声集团的命运，并没有因为原企业员工的起诉而好转。2004年4月29日，振声集团在具有政府领导身份的企业董事长兼总经理张训举的主持下被离奇卖掉。此后，几百名原企业职工与卖掉后的企业解除了劳动关系。那么，振声集团被卖合法吗？

　　“离奇”变卖

　　6月28日的庭审期间，该法院的审判人员对振声集团的变卖感到震惊。因为荆州中级人民法院已于1月17日传送应诉法律文书时，就裁定原被告双方在诉讼期间，不得将湖北振声集团的财产进行处理。

　　审判人员在询问何以变卖企业时，第一被告—洪湖市财政局（原洪湖市国资局的机构职能划入财政局）代理人的说法是，洪湖市领导提供的信息是职工已经撤诉，而此说法，被审判人员当场否认。第二被告—洪湖市曹市镇镇政府的说法是，企业被卖是企业行为，经过了股东大会和职工代表大会的同意。

　　对此，北京汇佳律师事务所律师梁炎廷表示，此行为经过股东代表和职工代表的许可是没有问题，但是职工代表产生是否合法？事实上这是在产权问题没有解决的情况下进行的，因此以后产生的所有行为都不合法。

　　记者了解到，出席本次拍卖的有曹市镇副镇长张训举、曹市镇政法委书记严泽贵，及洪湖市乡镇企业局的领导。本次拍卖，没有拍卖公司参加，当地的司法、公证、税务、银行及其振声集团的股东都没有参加。

　　振声集团的职工表示：知道此次拍卖的人很少，并且拍卖振声集团，其债权人—各个股东也没有到场。关键是，振声集团的账务账都还在洪湖市纪委，本次拍卖又以何种依据进行？据了解，收购振声集团的赵金阶，并没有开办公司，而是以个人的名义购买的。

　　关于上述说法，严泽贵表示，拍卖只需要公开就行了，不需要司法、公证等部门。债权人所以不参加，是因为企业当时改制时本身就不规范，当时为了上市才搞的股东，上市成功了则掩盖了问题，如果上市不成功还是非法集资。而拍卖却是发了公告的，一些职工不知道，是因为很多外出了，不可能一一通知。赵金阶自己有一个天冠公司，并非以个人名义购买。而对于此种说法，赵金阶在接受记者采访时，采取了回避态度，只是说“有问题问政府”。

　　曹市镇镇长吴华清则认为，本次拍卖是经过了股东大会和职工代表大会，是按照法律程序走的，职工代表还签了字。且职工代表是严格按照程序选举出来的。张训举当时作为董事长主持了拍卖，洪湖乡镇企业局作为政策咨询机构，起了监督公正的作用。没有请公证机关，是因为一些职工认为，公证处参加存在收费问题。

　　然而，拍卖过程和结果却显得有些蹊跷。

　　有职工反映，有好几家公司要参加拍卖会，却不让参加。企业出售价格2100万，远远低于此前上海洪湖科技股份有限公司董事长杜元浩所愿意出的2800万的价格。

　　岳成律师事务所律师岳成表示，对于这种拍卖，首先需要法院做产权界定，如果界定是政府的，政府自己卖自己的资产，甚至把企业送给别人，都可以不要公证机关和拍卖公司。但是，如果法院界定是集体的，资产应属集体所有，那么后来的行为都为违法。

　　矛盾出资

　　有趣的是，在本次法庭上，两大被告关于政府是否对振声公司和振声集团出过资金，即是否对振声公司具有产权的问题，却出现了不同的解释。

　　第一被告洪湖市财政局的代理人指出，洪湖市财政局从来没有对振声公司注入过任何资金。财政局也不认定该企业是国有企业，也从没有变更过振声公司的企业性质。有关原国资局对于振声集团资产评估，仅仅具有评估的性质，评估报告只是证明振声集团具有7591万资产。

　　而第二被告洪湖市曹市镇镇政府的代理律师却一口咬定，整个资产都是政府的，土地还有（政府）划拨问题。但对于是否给振声公司注入过资金，该代理律师却采取了回避的态度。在开庭前及庭审中，他也没有向法院提交任何有关政府向振声集团和振声公司投资的证据材料。

　　原告振声集团156名职工的代理律师王海生说，按照1990年带上“红帽子”以前的工商登记，一直是集体企业，无须证明。其资产属于全体职工所有。但是政府既然拿不出注资证明，就说明企业没有国有股份。而事实上，第一被告已经承认政府没有向企业注入过任何资金。

　　中国政法大学教授雄继宁此前也指出，如果政府对“红帽子”企业没有真正出资，这就存在虚假出资的问题。所以“红帽子”企业如果存在虚假的国有资产，就需要重新界定好产权。集体所有和国家所有，是公有制的两种形式，企业不可能既是集体企业，又是国有企业。但是政府如果没有出资，却要利用“红帽子”身份，说企业为自己所有，变更企业法人，甚至擅自拍卖，肯定不对。

　　诉权之争

　　曹市镇政府代理律师在法庭上还指出，原振声集团的不少职工已经与企业解除了劳动关系，所以156名职工中的不少人没有诉讼资格。

　　原来，在洪湖振声实业总公司变更领导后，企业形势急转直下，导致企业亏损严重，大批的职工工资和养老等社会保险金、退休金被拖欠，原先几百名职工不得不下岗。

　　到了2004年4月29日湖北振声集团被卖掉后，新企业主赵金阶为了抛掉以前的劳动债务关系，让原企业多名职工与新企业签定了买断与原企业关系，解除与原企业劳动关系的协议。一些职工也拿到了钱。

　　对此，不少职工表示，当时这么做是不得已，因为解除了关系，毕竟能拿到一点钱。

　　原告律师王海生表示，这些职工与原企业解除劳动关系，是在发生诉讼并无定论的情况下发生的，按照《行政诉讼法》的规定，这些人的诉讼权利依然有效。

　　梁炎廷也表示，在诉讼问题没有解决时，诉讼职工与原企业解除关系，本身是违法的行为。

　　撤诉之辩

　　在法庭上，第一被告的代理人所说的“职工已经撤诉”的消息，据振声集团的一些职工反映，始作俑者是政府：

　　2004年5月27日，40多名原振声集团职工来到湖北省信访部门，提出“400多名职工要吃饭”等问题。

　　湖北省信访部门和劳动部门对上访职工进行了接待。但是，到了5月28日下午4时左右，洪湖市有关领导以及洪湖市曹市镇党委和政府有关领导赶到信访处后便宣称，职工已经撤诉。法庭上洪湖市财政局的代理人声称，这一消息被当时的洪湖市财政局获得。

　　但经证实，振声集团的原156名职工从未有人去撤诉。主审的法庭人员也表示，从没有来电来人要求撤诉。

　　那么，难道是曹市镇镇政府在自欺欺人地说职工已经撤诉？

　　吴华清表示，在今年1月15日，振声集团原职工起诉当地政府后，洪湖市委、市政府，曹市镇镇政府做了不少工作，提出职工有问题可以反映，没有必要上告。并且市政府还要求职工代表杨志勤（原振声公司的创始人之一）5日内撤诉。后来杨志勤好长时间没有再与法院联系。

　　原告律师表示，的确好长时间没有与法院联系，但那主要是因为杨志勤之子—原振声集团董事长、振声公司总经理杨新远还在关押。

　　再有，杨新远从被关押到“释放”，迄今没有一个说法；审计单位的人员早已离开振声集团，但审计报告却至今没有出来，而且没有审计报告，企业是如何卖的，价格是如何定的，似乎都是一笔笔糊涂账。

　　6月28日，法庭审判人员宣布，鉴于本案的复杂性，将向上级请示，进行调解，并要进一步调查该案件，法庭将择日判决。

　　曹市镇政府代理律师在接受《中国经济周刊》采访时表示，这个官司我们（曹市镇）百分之百会赢。

　　而法律界人士表示，本案作为一个 “红帽子”案件，事实非常清楚。但作为一件民告官案，能否胜诉，尚存变数。

　　那么，振声集团156名原职工代表能够夺回他们认为属于自己的权益吗？在社会主义市场经济中，法律和行政权力到底哪个最有效？本刊将继续关注此案的进展。

　　资料1：《行政许可法》实现的第一

　　1、中国第一部《行政许可法》。从1996年起草到2003年8月27日正式公布，历时七年，经过两届人大、四次常委会审议，于2004年7月1日实施。

　　2、世界上以单行法形式颁布的第一部《行政许可法》。德日美等国的许可制度大多散见于其他法律之中。

　　3、第一部直接规范政府行为的法律。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等主要是从监督的角度来要求政府的行为必须合法。行政许可法是对这三个法律的一个回应，是直接规范政府自身的行为。

　　4、第一部强调贯彻个人自治优先原则法律。这是该部法律最为重要的立法精神。

　　5、第一部在我国法律中采用信赖保护原则的法律。

　　资料2：

　　政府转变职能，依法行政的落脚点都是为了公共利益。公权与私权并不必然构成不可调和的矛盾，但显见的事实是，对公权的限制，就是相应地扩大了私权，对私权的扩大，无疑是加强了对公权的约束，而这一切是现代行政理念的结果：公权的真正目的恰恰就是为了对私权的保障和对公共利益的保证。倾听有限政府一路走来的声音，看到的是一个越发清晰的现代行政政府的影子……

　　《宪法》：限制公权的根本

　　宪法作为规定公民基本权利与国家权力分工与监督制约机制的根本法，“是国家的根本法，具有最高的法律效力”。

　　现行宪法为1982年宪法。最高人民法院于2001年7月24日公布的批复，使人民法院可以直接适用宪法和直接以宪法为依据裁判具体案件，司法可直接对公民的宪法基本权利提供保障。自2001年8月13日起，我国公民的基本权利获得全面的司法保障，我国宪法关于公民基本权利的规定逐步全面地转化为宪政的现实。宪法修正案已由十届全国人大第二次会议于2004年3月14日通过。修改了大量保护私权、扩大民权、尊重人权诸如鼓励非公经济、公民合法私产不受侵犯、建立健全社保制度、尊重保障人权等的条款。《行政诉讼法》：开启民告官时代

　　《行政诉讼法》由第七届全国人大常委第二次会议于1989年4月4日通过，自1990年10月1日起施行。第1条即规定，“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”可以说行政诉讼法的实施开启了一个民告官的时代。

　　据统计，1989年至2003年，全国各级人民法院共受理一审行政案件913091件，其中2003年受理87919件，是1989年9934件的9倍。从受案范围来看，行政案件的类型已经拓展到50多种，几乎覆盖所有行政管理领域。

　　但目前我国行政诉讼在受案范围方面仍存在明显不足，只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。

　　《国家赔偿法》：尊重人权的法律标志

　　《国家赔偿法》于1994年5月12日颁布，自1995年1月1日起实施。《国家赔偿法》使合法权益受到行政、司法机关不法侵害的公民、法人，能够获得国家赔偿，是国家尊重和保障人权的重要体现。

　　到2003年底，全国法院10年间共受理人民法院作为赔偿义务机关的赔偿案件以及人民法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件15867件。10年来，检察院作为赔偿义务机关，共受理1.1万余人投诉，赔偿2500人，金额近5000万元。

　　但《国家赔偿法》也仍存在缺陷。如赔偿范围狭窄，违法确认规定有缺陷，赔偿程序不尽合理，赔偿标准偏低，赔偿金保障制度不健全等。这直接导致了对国家赔偿该确认的不确认、该赔的不赔、该执行的不执行等现象时有发生。为此《国家赔偿法》的修改已纳入十届全国人大常委会五年立法规划中。

　　《行政处罚法》：堵住滥罚乱罚黑洞

　　1996年3月17日第八届全国人大会第四次会议通过，1996年10月1日起施行。“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”

　　其中规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。显然《行政处罚法》的施行更加人性化，也更加注重人的权利，并且也让过去以政府的名义滥罚乱罚的现象受到了很大的限制。

　　但《行政处罚法》目前也还存在缺陷。违法行政处罚行为方面：《行政处罚法》第三条第二款明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。而事实上，行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力；其次，这一简单地规定会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施；再次，这一规定是不全面的，因为行政处罚最终被确认为无效的原因其实有很多。

　　在听证程序方面，《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。但在实施过程中，并没有赋予所有受处罚人听证的权利，而是有许多的条件，这在实际中常常使听证制度流于形式；简易程序中举证方面也存在缺陷，简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，这必将助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间。

　　《行政复议法》：打破官官相护

　　1999年4月29日第九届全国人大常委第九次会议通过，自1999年10月1日起施行。其中规定，“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法。”

　　根据对全国行政复议机关处理的行政复议申请统计，在1999年全国各最高行政机关共受理3.2万余件行政复议申请，其中近40%的行政复议案件结果是撤销或变更，比1998年大幅上升。“人情案”产生的官官相护减少，不服行政决定申请复议的多了。而1999年全国法院系统共受理行政应诉案件5.7万余件，其中不服行政复议机关的复议决定而打官司告状的仅为860件，占总数的3%。

　　《行政许可法》：告别公章旅行

　　《行政许可法》由第十届全国人大常委第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的设定和实施，适用本法。”

　　规定下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。该法的最精髓之处—它对我们迈向“分权社会”这一进程的推动意义。

　　《行政许可法》最显要的原则是限制政府的权力，而这一行为的直接结果是扩大了公众的权利。

　　失灵的运管

　　文/何明杰孙志斌

　　位于河南省中部的舞钢市，历史悠久，早在春秋战国时期，就以盛产利剑而名扬华夏。现总面积646平方公里，总人口32万的舞钢市，素有“一城山色半城湖”之称。这里交通便利：有漯舞、平舞铁路在境内，西接焦枝线，东连京广线，有全国24个地市的公共汽车在这里汇集。然而，这个美丽的城市却有着发达交通的另一面……

　　混乱的收费票据

　　舞钢市交通局运管所(下简称运管所）管理各种车辆近千台。根据《河南省道路运输条例》第五十一条规定：交通行政主管部门征收交通规费（河南省的交通规费主要是指公路规费），应严格执行国家和省有关征收规费的规定。其中，征收规费的票据，由省财政部门和省交通行政主管部门制定统一格式，省财政部门监制，由省交通行政主管部门统一管理、发放。

　　然而，据当地多名客车司机反映，运管所1996年至2004年以行政执法为名,长期违规使用票据，乱收费。他们对车辆收取管理费时,除舞钢直发外地车辆使用省交通厅统一印制的票据外,其它车辆多数使用不正规票据收费。而运管所对除舞钢直发外地的其它车辆收取管理费时，不但票据不正规,而且在收每月管理费时,只开600元票据,却实收1000元；一次性交半年的，开3000元票据,实收5000元。

　　为何使用违规票据？票面不能反映出来的钱究竟去了哪里?

　　在舞钢市出租旅游公司司机李学召处，记者看到这样三张由运管所开出的票据：2004年3月30日,道路运输规费缴讫证—经济性质:个体；车牌号:豫D31782；16座中巴；附加费:592元；有效期2004年4月1日起,2004年4月30日止。上面加盖有“河南省舞钢市公路运输管理所财务专用章”。

　　2004年5月1日,道路运输规费缴讫证—经济性质:全民专业；车牌号:豫D31782；16座中巴；附加费:592元；有效期2004年5月1日起,2004年5月31日止。上面加盖有“河南省舞钢市公路运输管理所财务专用章”。

　　2004年4月1日，用河南省行政事业性收费基金专用票据开具管理规费402元，此票据并非运输规费专用票据。

　　从这些票据可以看到，李学召的同一部车却同时具备了个体和全民专业的性质，而且还存在非专用运输规费的票据。

　　这难道是经办人的粗心大意、一时糊涂？

　　行政执法经济

　　2004年3月2日上午,在舞钢市政府五楼会议室召开了由舞钢市政府领导及舞钢市交通局、运管所领导参加的会议。会议就运管所成立舞钢市宏顺运输公司以及营运车辆管理权限问题进行讨论和协商。最终决定，运管所成立的舞钢市宏顺运输公司,暂不成立,保持原旅游公司管理模式。因运管所没有企业经营资质,由运管所经营的客车过户到长途站名下。

　　据《中国经济周刊》了解,早在2004年元月成立的舞钢市宏顺运输公司,其前身是舞钢市汽车出租旅游服务公司,是运管所自己经营的企业。对于市政府关于宏顺运输公司暂不成立的决定，运管所一面对领导说没有成立；一面强行让社会营运车辆签定所谓的“社会车辆自愿加入宏顺公司经营协议书”以加入宏顺公司,否则运管所不给予办理营运证。

　　“运管所答应过户给长途汽车站的17台车,虽已过户(行车证已办妥),但运管所没有发放营运证,在过户的第二天,发往舞阳线路的过户车就被扣,罚款6000元(有罚款票据)。长途站站长吴廷甫气愤地说，“在长途站通过车辆过户时发现,运管所经营的客运车辆,不管是跨区线路,还是本地线路,车辆营运证都没有经省交通厅加盖的公章审批，是无效证件,而该上交的费用不上交，数额惊人，用途不详。”

　　舞钢市交通局副局长张建林对《中国经济周刊》说：宏顺公司原是出租旅游公司，是运管所的第三产业,这个旅游公司当时也不正规,没有资质。张还表示：这个所里的第三产业(指宏顺公司),应该脱离运管所,这是政企不分,搞暗箱操作,绝不能这样下去。

　　但至记者发稿之日，宏顺公司的车却依然在跑着，公司依然在运营。

　　如何遏制这种“行政执法经济”现象，可能最关键的还是要釜底抽薪,从制度设计的角度将执法与经济利益彻底斩断关联。

　　失《行政许可法》的经济意义

　　《行政许可法》对经济生活的更深层次意义，至少体现在三个“提供”上。

　　《行政许可法》提供了更加完善的公平竞争的经济环境。《行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平和公正的原则。《行政许可法》的实施，将为营造一个公开、公平和公正的经济环境提供可靠的依据和条件。

　　《行政许可法》也提供了全面降低各种成本的巨大空间。政府实施行政许可，遵循的是便民原则，提供的是优质服务，这样老百姓获得了双重好处：既物美又价廉（或无价）的服务。政府的行政成本和企业的交易成本，都将因此而大幅度降低，特别是百姓的办事成本和时间成本也将大大降低。这些成本的下降，不仅意味着利润、效率的提高，而且也是闲暇、便利的增加。

　　《行政许可法》还提供了继续深化政府改革的制度规范。20多年经济、政治体制改革的许多成果、做法，尚未完全以法律、规章的形式将它们制度化、规范化，进而没有能够在更大程度上，对转变人们的观念、约束人们的行为产生积极作用。因此，从根本上克服“人治”的危害，逐步形成法制化的社会环境和观念形态，还需作出持续的努力。

　　《行政许可法》为政府职能转变、行政体制重构和行政行为法制化，提供具体的操作框架和准则。这标志着中国的法制化将进入一个以规范政府共同行为为重要特征的新阶段，必将对社会经济生活的方方面面产生极其深远的影响。

　　《行政许可法》八大新理念

　　文/金言

　　7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》是又一部规范政府公共行为的极其重要的法律，是“我国民主法制建设史上的又一座里程碑”。通读《行政许可法》有八大新理念可圈可点。

　　1、人本政府的理念行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。

　　2、有限政府的理念《行政许可法》关于有限政府的理念体现在对行政许可权的设定上：一是明确界定行政许可的设定范围。二是合理划分行政许可的设定权限。正是《行政许可法》最突出的亮点，特别是取消了部门规章的行政许可设定权，改变了部门自我授权、扩大本部门权力的现象，确立了政府权力有限的原则。

　　3、透明政府的理念《行政许可法》很好地体现了行政公开、透明的理念：一是规定有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。二是规定行政许可实施的主体应当公示，谁有权实施行政许可，应当让公众知道。三是规定行政许可实施条件应该规范、透明、公开，不允许在行政许可的实施条件上搞“模糊战术”。四是规定行政许可实施的程序应该具体、明确和公开。五是规定行政许可的实施期限公开。六是规定行政机关作出的准予行政许可决定应当予以公开，公众有权查阅。

　　4、诚信政府的理念《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的诚实信用原则：一是行政相对人依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律的保护，除非法律、法规有明确规定，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。二是行政机关和行政相对人都没有过错，基于客观原因，或行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或撤销某一许可行为。

　　5、程序政府的理念如果行政行为和程序是正当的，那么，人们就不会怀疑其结果的公正性，就会信服它。《行政许可法》总结我国的成功经验，借鉴国外的通行做法，使用三分之一以上的条文篇幅，对行政许可程序作了严密、细致、科学的规定。

　　6、便民、高效政府的理念《行政许可法》创设了若干便民、高效的制度。除总体上在第6条中要求实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务外，还确立了下列具体制度：相对集中行政许可权制度，一个窗口对外制度，统一、联合或集中办理制度，申请方式简约化制度，解释制度，当场决定制度，期限制度等等。

　　7、服务政府的理念《行政许可法》对政府公共服务理念的体现：一应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。二不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。三是规定申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。四是除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。五是规定行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

　　8、责任政府的理念《行政许可法》积极倡导责任政府，其重要贡献就是用法律的形式将许可的责任属性固定下来，规定对于当事人的申请，行政机关不仅有依法受理和审查的责任，而且对于违法实施的许可行为负有国家赔偿的责任。

　　行政许可法的缺憾—访中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授

　　《中国经济周刊》记者法悟 / 北京报道

　　《行政许可法》于日前正式实施。与此同时，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等行政法被列入修订清单。那么《行政许可法》是否也有缺陷？我国行政法体系还缺什么？

　　《中国经济周刊》：《行政许可法》从1996年起草至今，历经8年才正式实施，为何如此艰难？

　　毛寿龙：因为这是从法律高度对政府行政审批权力的一次限定，是对行政许可权力的一种约束，而我国计划经济时代遗留下来的审批制度还有相当的惯性，要在短期之内对此进行改革，尤其是从法律上彻底自我革命，这本身就不容易。而且，从程序上来看,行政许可法的制定过程,基本上还是属于行政立法，在立法过程中缺乏辩论程序，带有较强的执政领导意志的色彩,虽然领导人有意推进行政许可法，但在行政系统内部阻力比较大的情况下领导人的力量也比较有限，这样行政许可法出台就遇到了一些阻力。推动行政许可法出台的核心动力是行政审批领域的腐败问题。随着行政审批制度改革的日益深化，行政许可法也就自然而然地推上了前台。当然，反腐败意味着利益结构的调整，行政许可法的出台，往往意味着不同利益的较量，自然也会遇到不小的阻力。

　　《中国经济周刊》：有人说《行政许可法》是一部具有前瞻性的较为超前的法律，您如何评价这种说法，果真如此的话，主要体现在哪里？

　　毛寿龙：说一部法律超前本身，就值得商榷。看似好话，实则可能是笑话。因为法律应该追求其稳定性、长久性和实用性，而不是临时性或者超前性。因此，超前的法律并不一定是好法律。不过，就当前的情况来看，这部法律还是比较及时的，质量也是比较高的。说它超前或许是因为这是我国第一部也世界上第一部以单行法形式出台的行政许可法，或者说有利于未来推进法治政府建设，可以为政治文明的发展奠定基础。不过，在我看来，制定行政许可法，实际上也是不得已而为之的一件事，其原因是现行宪法和政府组织法，对于政府行为没有做具体的规定和限定，行政许可法在很多方面弥补了这一缺陷。另外，这一法律的出台，也是因为行政审批权力设定和运作缺乏规范，腐败问题严重，行政许可法有利于反腐败。由于这些原因，行政许可法往往具有临时性痕迹，有些规定并不超前。实际上，有些地方甚至是落后。

　　《中国经济周刊》：如果说落后，或者缺陷，主要体现在哪方面？

　　毛寿龙：行政许可法本应明确分权，肯定最近20多年来的分权化改革成果，但从条文上看，比较集权，行政许可的设定权过于集中中央，集中于上级，这似乎更为现实或实用，如有利于反腐败，但从长远来看，很难说是超前。有些概念较为模糊，比如设定行政许可的12-13条中，看似强调了自律自主机制，实际上有些模棱两可，很容易被行政机关随意解释，在实践中会有很大的争议，这很难说是有效的法律原则。另外，该法没有明确规定行政许可与其他种种变相的行政许可权力之间的关系，很容易使得法律规范了行政许可，却使得很多行政许可以非行政许可的形式出现。强调上级机关责令改正等的规定，使该法的法律性弱化，规章性强化。又比如说“构成犯罪的移交司法机关”，仍属于“有罪推定”的法理逻辑，因为有罪无罪是司法机关确定的事情，而不是有罪了才移交司法机关，司法机关不是惩罚机关，而是审判机关。再说，因为反腐而立法的初衷，也不符合该法的本位用意，显得有些大材小用，没有立足长远。

　　《中国经济周刊》：我国的行政法体系是否完善？如果还缺的话，还缺哪些法律？

　　毛寿龙：应该说，行政类法律法规已经不少了。但问题是普遍存在内在缺陷。这是最不健全的地方。《宪法》和《政府组织法》不具有可诉讼性，缺乏违宪和违法审查机制，因而没有真正运作起来。《公务员法》没有出台，只是《暂行条例》，规定不够，过于笼统和人为化。《行政程序法》还在起草当中。而行政机关的财政、决策、人事、组织、权责、职能等等方面都应该有明确的法律规定，但现在都还是空白，基本上靠行政指令和内部规章行事，短期性、随意性较强。《财政预算法》、《信息公开法》、《行政强制法》等也需修订。总体来说，立法和法律修订亟需引入辩论程序，减少行政色彩，加强立法、司法的独立性。

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