中国观察之毛寿龙专栏

　　2003年的春天，一批官员因处理SARS疫情不力而被罢官。2004年的春天，又一批官员因为“阜阳奶粉”、“嘉禾拆迁”等责任事故而引咎辞职。一时之间，“高官问责”、“责任政府”成了炙手可热的关键词。

　　不过，就像任何公共问题都会有争议一样，人们虽然普遍认为高官问责的有关做法是建设责任政府的必要之举，但在具体的操作方面并非意见一致。

　　赞成者认为，在自由社会里，任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官员也不能例外。高官问责，有助于建设有效政府。只要出了问题，高官就应该问责。

　　但也有人对此颇有疑虑，许多责任事故都有直接责任人，好像与高官并没有直接的关系。因为跟自己没有关系的事情而承担责任，辛苦努力数十年才到手的仕途一夜之间就丧失殆尽，实在冤枉得很！

　　舆论的分野，往往使得推行问责制度的领导处于两难的境地：不严厉实施问责制度，往往遭到老百姓的反对，并且容易助长不负责任的风气；严厉实施问责制度，也受到某些人的质疑，并且很容易出现问责过分的问题。

　　正是基于这一原因，问责实践往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨：轻描淡写的时候，即使出现了重大责任事故，官员依然不需要引咎辞职；暴风骤雨的时候，即使出现了一些小小的问题，官员也不得不引咎辞职。结果，问责制不是形同虚设，就是制造出很多代他人受过的“替罪羊”。

　　这些问题实际上是行政性问责的逻辑所导致的。

　　由于行政性问责的依据是行政性的，在官员的责任比较模糊或者缺乏明确的法律依据时，一般只有依据行政性文件或行政首长的临时性决策。即使法律文本比较明确，其效力往往也取决于行政权力。

　　这种权力配置导致问责往往取决于领导人的意愿和意志，于是由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任。最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大。一旦最高领导有其他考虑，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。

　　与之相对的是，需要承担责任的官员往往处于十分被动的地位：在任职的时候，自己往往没有什么选择权，上级安排什么岗位就出任什么职位；在承担责任的时候，也往往别无选择，只能听从上级的安排，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定；一旦引咎辞职或者免职之后，他们一律保持沉默，等待上级给予新的安排，自己不会为自己进行有效的辩护，也不会主动自谋出路。

　　行政性问责的这些特征使得问责实践往往很不稳定，并富有争议。我们要解决这些问题，仅仅在技术上完善行政性问责是不够的，关键还是要从行政性问责走向程序性问责。

　　与行政性问责相反的是，程序性问责的依据是法律性的：官员的责任非常明确，有充分的法律依据，而不是简单的行政性文件，也不是临时性的行政决策。即使某些具体细节不清楚，或者法律依据存在问题，或者缺乏法律依据时，随后也很容易通过开放性的立法程序、司法程序加以弥补。

　　这种权力配置使得责任面前人人平等，责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职完全取决于官员自身的意愿。

　　在程序性问责机制下，任何级别的官员都需要承担相应的责任；承担责任的官员，其所任新职都是通过艰苦努力得来的，而不是安排的；官员引咎辞职的责任由自己确定，其他外在的责任则通过一定的程序来确定，比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任，司法机构启动诉讼程序确定其法律责任。官员一旦被免职，一般都会积极为自己进行辩护，即使是引咎辞职，也都会积极寻找东山再起的机会，至少是会主动寻找出路，而不需要上级安排。

　　行政性问责仅仅是责任政府运作的开始，要使责任政府稳定而有效地运作，还需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，在制度层面完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。

　　本期专栏作者毛寿龙：中国人民大学行政管理系教授薛涌：美国耶鲁大学博士候选人连岳：知名专栏作家