中国观察之王琳专栏

　　行政一把手坐在被告席上的新闻日渐多了起来，最新的例证是，江苏省海安县县长章树山在该县第一起涉及行政许可的案件中出庭应诉。

　　从媒体已有的报道和评论来看，将行政一把手出庭纳入制度化轨道无疑得到了广泛认同和鼓励。但我以为，行政诉讼之忧决不在行政一把手的不出庭，而在于人们对行政诉讼仍存有的种种误解，行政藐视司法的问题在一些地方尚未得到应有的重视，遑论解决。

　　以海安县的个案为例，作为被告的是海安县政府，而不是海安县县长——出庭应诉的县长，只是作为被告的法定代表人，而绝不能混同于被告本身。正基于此，“被告章树山县长”和屡屡出现于公共传媒上的“被告某某局长”一方面暴露出记者和评论者对行政诉讼的无知；另一方面，也强化了长期以来行政诉讼被简单理解为“民告官”的谬误。尽管作为行政一把手的领导们对其所在的机关作出的具体行政行为确实负有责任，但这种个人责任并不是通过或主要不是通过行政诉讼来予以追究的。我们探讨行政一把手出庭应诉制度的利弊得失，并试图将该制度引领回行政诉讼的正确轨道，就不应忘记还原其作为被告法定代表人的这一角色定位。

　　行政一把手出庭应诉该如何制度化也是个颇值得考量的问题。如海安县政府明确提出将行政机关负责人出庭应诉的次数作为年终考核的内容，这样的制度设计就显然欠缺周全。首先，行政首长出庭应诉并非严格的法律责任。《行政诉讼法》第29条明确规定，被告依法有权委托一至二人代为诉讼。立法本就考虑到了行政一把手出庭应诉的种种因素，不顾个案的差异而强行规定行政一把手必须出庭只能说是矫枉过正。从行政诉讼的目的看，是促使行政机关依法行政，从而最大限度地减少公民与政府之间的讼争。若某行政机关依法行政，自然其负责人出庭应诉的机会也不会多。此外，依具体职能的不同，行政机关负责人出庭应诉的次数在机会上也迥然有别，又该怎样以此作为年终考核的内容呢？

　　如果抛却行政一把手出庭应诉一味追求的所谓实现了“官民”平等的标本意义，转而从纯法治的视角观察，我们将发现，行政一把手是否出庭应诉其实并无关紧要，因为即便被告缺席审判也并不妨碍法庭依法审理，亦不影响裁决的法律效力。要紧的倒是，法院的裁判是否能够免于行政机关的不当干预，生效的裁决又是否能够得到较好的执行。现实中的行政诉讼之忧思恰在此处，在一些地方，司法机关还没有可令行政机关服判息讼的资源配置和权力保障，倒是自身的人、财、物均受制于同级政府。在这样的司法环境中，县长坐在被告席上究竟对案件的公正审理是利是弊，恐怕还不好武断地作出定论。

　　不信请看海安个案中这样一个并不引人注目的细节：据负责审理此案的审判长透露，“考虑到县长将出庭应诉，法院曾准备更换审判长，由院长亲自担任”。在海安法院看来，似乎人家县长“亲自”来应诉，那么我们的院长也理应“亲自”来审理，否则便有点对县长大人不恭的嫌疑了。新闻中的那位县长倒是豁达，抛出一句“该由谁审理就由谁审理，不要因为县长出庭就将案件特殊化”，合议庭的组成这才没有临阵换将。这不很能说明问题吗？

　　本期专栏作者

　　曹林　《中国青年报》编辑王琳　海南大学法学院讲师