社论

　　日前有多家媒体报道，由国家人事部牵头的课题《中国政府绩效评估研究》已经完成，考核中国地方政府绩效的33个指标也随之浮出水面。相对于过去简单以GDP为核心的指标体系，这一政府绩效评估体系显然要复杂得多。

　　不过，从技术上看，这个评估体系所包含的大部分项目，似乎更适合成为一个地方经济社会发展的客观指标。比如，人均GDP、平均受教育程度等，只能说明某个地方经济和社会发展的水平，与政府绩效指标之间的相关性有待考察。其影响指标到底影响多大，各个地区非常不一样，其相关性还需要进一步的调查研究才有可比性。而有些指标，其制度激励效应甚至可能会引起混淆。如刑事案件发案率越高，政府绩效就越低，据此评估政府绩效，在信息不透明和缺乏监督的情况下，政府部门很可能因此而有意少立案。

　　又如行政人员本科以上学历者所占比例，虽然也许可以表明政府的某种潜力，但一旦被作为一项政绩指标纳入评估，则很可能导致人为的身份歧视，出现唯文凭而不是唯贤的用人现象。而且，很多地方政府往往没有立法权，评估其法规完善程度也是考察错了对象。这些指标显然设立得并不合适。

　　还有些指标则不完整。如公共服务只包括基础设施和政务信息公开，而没有包括教育等大量的公共服务；市场监管只包括法规完善程度、执法状况、企业满意度等主观指标，而没有类似其它指标那样的客观指标，比如违法经营发生率、食物中毒死亡率等等。

　　上述的种种不妥与不足，其实表明我们对于现代政治意义上的政府绩效还是一头雾水——在长期大包大揽、集权运行的计划体制影响下，本意要厘清政府职守的评估体系，结果也难能切中肯綮。

　　现代政府绩效评估体系的核心，应该是评估政府自身建设的成就，首先应该包括这样一些项目的评测：政府职能转变的水平、政府行为法制化的水平、政府决策民主化的水平、政府权力多中心化运作的水平，以及政务信息公开的水平等；然后才是经济、社会、文化发展水平，以及与政府绩效之间的关系。在评估过程中，不仅要看客观指标，更重要的是要考察与客观指标相关的主观指标。

　　理论研究和相关实践都表明，人们对绩效评估指标往往是仁者见仁，智者见智，很难达成共识，这使得政府绩效评估往往不是一个简单的技术过程，而很可能是一个政治过程，而这又跟权力配置的基本体制相关。在高度集权的体制里，政府绩效评估往往是一种行政化的操作过程，并且其效用往往取决于上级长官的意志，其考察结果往往与人事上的奖惩联系起来。一旦如此，就势必在两个极端之间徘徊：不是束之高阁，就是严格使用。严格使用，势必引起各种各样的争议，束之高阁，势必引起各种各样的监管和督促不力的问题。行政领导者在两者之间徘徊，绩效评估的效力取决于领导者的重视程度和绩效问题的严重程度。绩效评估自然也呈现周期性强化和衰退的格局。

　　从技术上完善政府绩效评估，是很重要的努力。但要解决政府绩效问题，更重要的是要在体制上完善政府绩效评估。这就是强化立法机构对选任官员的民主监督，强化司法机构对一般公务员的司法监督。民主监督的好处是不受技术指标的限制，选民和代表可以随时监督选任官员——即使他们并没有明显的技术过错，选民与代表也可以不让其连任。司法监督的好处是一旦政府部门损害公民的权益就可以提起诉讼，并以此达到对政府行为进行合法性审查的目的。在民主评估和司法监督都还多少缺位的情况下，片面强化行政性政府绩效评估，往往会进一步强化高度行政集权制度所固有的弊端，而不利于进一步放权搞活，不利于培养地方的自主治理。