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　　话题缘起　国务院今年4月向全社会公布了《全面推进依法行政实施纲要》，这是指导各级政府当前和今后一个时期全面进行依法行政、建设法治政府的纲领性文件；7月1日实施的《行政许可法》，是推进依法行政、建设法治政府的又一重大举措，被专家称为中国行政法治建设的里程碑。本届政府成立以来，“依法行政”、“建设法治政府”成了被强调最多的执政理念，让我们没有理由不对建设法治政府充满期待。刚刚毕业的广东省第四期高级公务员公共行政管理知识专题研究班的学员，经过三个月中山大学——牛津大学两地的学习、考察，对于建设法治政府问题有了更深刻的认识。我们特摘编部分学员的学习心得，让读者领略政府官员对建设法治政府的决心和谋略。

　　难点和重点：合理行政

　　李力(广州市人大常委会法制工作委员会主任)

　　实现法治政府，我认为有两大要点尤需强调：

　　第一，法治政府应当是责任政府。这可以着重从三方面理解：(1)有权力必有责任，这是政府合法性的基础。因为法治的内涵及本质是民主，民主乃政府权力之渊源，因而，政府任何权力之获得和行使都必须向人民承担责任，亦即有权力必有责任，权责应当统一；(2)有权力才有责任，这是责任分配的原则。政府不可能也不应当包揽一切社会公共事务，其权力要与其他国家机关进行分配；政府应当让渡社会空间，培育和保障社会自治，其权力也要与社会进行分配，同时，它还要在其体系内进行权力分配。分配权力的同时实际上也在分配责任，权力明晰是责任明晰的前提；(3)有责任必须受监督，这是责任落实的关键。

　　第二，合理行政是法治政府实现的难点和重点。合理行政的问题就是政府如何在合法行政这一底线原则的基础上，合理地行使自由裁量权的问题。这是依法行政的难点。它难在任何法条永远都不可能做到对其规范的行为都给出明确具体的处理方案，为了应对行政管理中层出不穷、变化莫测的实际情况，法律必须给政府处理这些行为的自由裁量权。而政府有可能在合法形式下滥用这一自由权，此其一。其二，相对于合法行政这一刚性原则，合理行政是没有、也不可能有明确标准的柔性原则，其标准的不确定性有可能包容行政行为的过失、偏私和不良动机等，同时也导致责任难以确定。

　　可以说，无合理行政即无行政公正，亦无法治政府。须知，合理行政是实现法治政府过程中相对于合法行政更高的目标，政府应当采取措施对自由裁量权进行更有力的控制和更有效的监督，向法治政府这一更高目标迈进。

　　法治政府要以提高公务员素质为前提

　　杜重年(广东省政协副秘书长、经济管理学博士)

　　我认为，建立法治政府应把握好几个重要问题。

　　第一，对建立法治政府的长期性与艰巨性应有足够的认识。这是因为，在我国这样一个封建思想残余根深蒂固的国家，重人治轻法治的思想已深深地渗入国民性之中，无论是作为执法主体的公务员队伍，还是作为执法对象的民众，思想观念的根本转变和行为规范的法制化，都需要较长的时间。同时，法规的完善是建设法治政府的重要组成部分，但建设一整套完善的法规体系，决非一时一日之功。另外，法治政府的建设除法规体系外，还包括了组织结构、工作程序、运行机制等方面的内容，这种相互配套、互为前提的复杂系统建设，也是长期的、艰巨的。

　　第二，建设法治政府并不否定发挥人的主观能动性，反而是以此为前提的。建立严密有效的法规体系，以实现政府行为的规范化、制度化与程序化，这是建设法治政府的基本要求。但与此同时，提高公务员的素质，充分发挥公务员的主观能动性，同样也是建设法治政府的基本要求。英国等其他国家政府改革的重要内容之一，就是对过于烦琐的规章制度进行改革、简化，以提高公务员的能动性，改善政府的绩效，这一点可供我们借鉴。

　　第三，以法规的形式促进权力与责任的统一，这是建立法治政府与责任政府必须考虑的重点。现在存在一种权力与责任相脱节的倾向，一方面是权力上收，实行垂直管理的部门越来越多，另一方面是地方政府的责任并不减少。解决这一问题的思路之一，就是以法规的形式规范权力与责任，减少人为的随意增减，实现二者的统一。

　　树立税务执法新理念

　　杨楚潮(广东省地方税务局副局长)

　　税务机关与老百姓的切身利益息息相关，贯彻实施《行政许可法》不仅是税务机关全面推进依法治税的重大举措，而且是实践“三个代表”重要思想，坚持执政为民的具体体现。当前，税务机关要转变观念，树立税务执法新理念。

　　首先要向“法治税务”转变。税务机关作为执法者，首先必须守法。要严格按照《行政许可法》规定的权限和程序实施许可，控制自由裁量权，不越权，不滥权，不故意增设许可的条件，不抬高纳税人申请许可的门槛。

　　其次要向“透明税务”转变。《行政许可法》公平、公开、公正的原则，要求政府部门的行政许可行为必须完全公开化、透明化，以杜绝“权力寻租”的可能。为此税务机关必须实行“透明税务”，对所有涉税许可事项及收费标准彻底公开；要给纳税人知情权和参与权，对涉及公共利益和纳税人利益的重大许可事项，要及时举行听证会听取意见，以避免盲目许可。

　　第三要向“诚信税务”转变。《行政许可法》强调建立“信用政府”，税务机关讲政府信用，就是要在强调依法诚信纳税的同时，更强调依法诚信纳税许可。对纳税人的行政许可，不可随意改变，对依法确实需要变更或撤回税务许可的，也要给纳税人讲清理由，并对纳税人因此造成的财产损失依法给予补偿。

　　第四要向“责任税务”转变。“责任税务”意味着税务机关每行使一项权利，背后都相应连带着一份责任。该你许可的不许可、违法行政许可，都要承担法律责任，构成犯罪的还要承担刑事责任；对纳税人造成损失的，要承担行政赔偿责任。

　　以依法行政促进广东教育全面发展

　　罗远芳(广东省教育厅副厅长)

　　教育是社会事业的重要组成部分，对经济发展和社会进步具有基础地位和先导性、全局性作用，必须优先发展教育。

　　教育作为一种准公共产品，需要政府的投入与管理，也需要市场机制的引入与社会的参与。教育行政部门作为责任政府的组成部分，首先是效能，既要精简机构又要转变职能，提高政府效率。其次是负责任，不断加大对教育的投入是责任政府的表现。再次是服务，从贫困学生资助体系的建立完善、发展教育的公共政策的制订和监督执行到鼓励、扶持民办教育的发展以至教育机构公平、有序竞争环境的营造，等等，都需要教育行政部门提供服务。

　　教育行政部门应树立三种意识：一是分权意识。不同类型、层次、结构的教育有不同的特点和要求，多元化的社会要求有多样化的教育，不同的经济社会发展阶段、不同的群体都有各异的要求，要分类指导、分层管理。教育行政部门依法行政，教育机构依法治校。二是市场意识。政府要善于“借力”——利用民间、市场的资源，增加教育的有效供给，鼓励、支持民办教育的发展。三是绩效意识。作为需要消耗社会稀缺性资源的教育，无论是宏观还是微观的发展，都可以看成是一个投入——产出的过程，要通过强化投入产出的效益观和绩效意识，建立起有效的促进教育发展的监督和激励机制。

　　强化珠三角城镇群发展的规划调控

　　房庆方(广东省建设厅副厅长)

　　由广东省委、省政府邀请建设部牵头编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》，提出了到2020年把珠三角建成世界级城镇群的宏伟目标。要将国家级的城镇群培育成世界级，我认为至少应做到两点，一是在世界诸城镇群中要有举足轻重的地位，其兴衰是世界城镇发展的标尺之一；二是城镇群内部之间关系是协调、和谐的而不是由于竞争而互相抵消、互相干扰、互相排斥的。

　　要将珠三角城镇群培育成世界级城镇群，这当然需要天时、地利、人和，需要软硬环境的完善，需要政府、企业、个人的努力。就政府而言，应当充分发挥两只手的作用：一只是市场之手。市场机制既可促进经济发展，也可推动城镇发展。在城镇发展和建设中，我们要将部分原属公共服务和公共产品的项目用特许经营的方式将其推向市场，通过适度的竞争，提供更加优质的服务。另一只是政府调控之手。规划是政府调控城镇群发展的最重要、最有效的手段之一。在前段时间珠三角城镇群的发展中，政府调控这只手较弱，规划调控乏力，因而在珠三角这一高度连绵的城镇密集地区城镇间竞争多于合作，重复和盲目建设屡见不鲜，产业雷同，资源稀缺，生态环境问题日趋严重，规划建设水平和公共服务设施供给严重滞后于经济发展水平，等等。省级人大和政府要通过立法建立《珠三角城镇群协调发展规划》的法律地位，依法协调珠三角城镇群发展，并要建立省级的规划委员会，落实省市的职权。对珠三角城镇群发展有重大影响的区域绿地、重要基础设施、重要产业布局等，省级政府要加强调控和监督。

　　“四转变”建责任政府

　　孙庆奇(广东省劳动和社会保障厅党组副书记、副厅长)

　　作为现代民主政治的一种基本理念，建设责任政府已为世界各国所普遍接受。从当前我国的现实来看，要建设责任政府，必须首先实现“四大转变”。

　　从全能政府向有限政府转变。在社会主义市场经济条件下，政府职能转变首先要从全能政府转变为有限政府，即从“大政府”向“小政府”转变。政府的职能范围仅仅限于市场和社会干不了也干不好的事务。具体而言，政府的职能主要是经济调控、市场监督、社会管理和公共服务，包括为市场经济的平稳运行提供法律法规规范和公平竞争的环境、提供市场不愿或不能提供的公共产品、调节市场波动、克服市场缺陷、保护市场竞争中的弱者、提供社会保障，等等。

　　从人治政府向法治政府转变。在现代法治国家，依法行政是政府行使权力时普遍遵行的基本准则，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受制于法律。也即是说，权源于法，法高于权。政府行政领域必须全面引入法治观念，实现从法律仅仅治民、治事向法律首先治官、治权转变。各级国家行政机关及其公职人员必须按照法定权限和程序行使权力、履行职责，依法处理经济社会事务，并加强行政监督，严格实行执法过错追究制。

　　从管制型政府向治理型政府转变。在现代市场经济制度框架下，政府应是公共管理和公共服务的提供者。为此，政府必须从权力本位向责任本位转变，从“官本位”向“民本位”转变。必须大力推进政府政务公开，提供公民直接或间接参与公共事务管理的途径，通过公开听证、民意调查等方式，充分听取民意，使政府决策民主化。

　　从低效政府向高效政府转变。建设责任政府必须大力推进政府的效能建设，努力提高政府的管理效率。必须进一步调整行政管理制度，研究建立一整套适应现代市场经济体制要求的政府绩效管理办法。要改变过去那种单看机构和人员情况的效能评价标准，综合考虑政府在行政管理上的成本、投入、产出和效果，建立科学规范的绩效考评机制。

　　用科学发展观指导法治政府建设

　　任小铁(广东省质量技术监督局副局长)

　　党中央提出的科学发展观，是从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略决策，是我党执政理念的一个飞跃。科学发展观也是指导法治政府建设的重要指导思想。

　　必须用科学的思维方式分析、研究法治政府建设问题，形成科学决策。建设法治政府涉及面广、问题复杂，既有政权统治的实现方式和政府传统管理模式的影响，也受到国家法治环境和社会、经济、文化传统等因素的制约，只有采用科学、系统的思维方式统筹法治政府建设的进程和解决问题的方法及步骤，才能真正达到效果。

　　必须用系统方法推动法治政府建设，统筹兼顾解决法治环境问题。首先要从立法上确立政府机构和职能设置的地位，为政府部门依法履行职能提供可操作性强、并能随着社会经济发展及时作出调整的法律依据。其次要完善和加强司法体系建设，逐步扩大和提高司法系统在解决社会经济矛盾中的作用和地位，为政府依法履行职能提供强有力的保障。第三要用法定形式加强全民特别是义务教育阶段的法治知识培训，在全社会营造良好的法治意识和氛围。

　　必须用法治观念规范政府行政行为，提高政府执政为民、依法行政的能力和水平。要用法律手段明确介定政府履行职能的责任、范围并确保所需的资源条件。要对政府重大决策和对社会具有较大范围或较长时间影响的规范性行政行为建立起合法的审查制度，确保政府重大行政行为的合法性与稳定性。要加强对政府有法不依、执法不严、违法不究的行为界定和责任划分，建立起清晰的责任追究和绩效考核制度。

　　地方政府大有作为

　　李亚娟(佛山市顺德区区委副书记、常务副区长)

　　建设法治政府，作为地方政府要着力抓好以下几项工作。

　　一要加强制度建设，做好政府规范性文件的制订工作。要根据法律、法规、规章及上级有关规定，结合实际，制订促进本地社会、经济发展的实施细则。并在依法的前提下，大胆探索，进行制度创新。特别是在扶持经济发展、解决“三农”问题、完善城乡社会保障体系、加强社区管理服务等方面，力求从制度上保证、促进地方社会、经济的全面、持续发展。

　　二要提高执法水平，确保法律法规正确实施。要在依法和效率原则下进行机构改革，对各工作部门的职能进行整合，建立权责明确、行为规范的行政执法体制；加强执法队伍的纪律教育及业务培训，为提高行政执法水平提供基本保证；以《行政许可法》的施行为动力，继续深化行政审批制度改革，加快政府职能和管理方式的转变。

　　三要完善行政监督机制，加强政府自身建设。建设法治政府，确保依法行政、执政为民，就必须重视对行政权力的监督，建立健全行政决策、行政执行的监督纠正机制。对行政效能进行监察，并建立责任追究制度；充分发挥行政复议的监督、纠正功能；重视对规范性文件的审查；加强审计、监察等专门监督。同时，自觉接受党、人大、社会团体及群众的监督。

　　推进“五破五立”打造法治政府

　　陈茸(汕头市副市长)

　　国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》以及《行政许可法》实施以来，建设法治政府的理念在全社会已成为共识。如何构建法治政府，我认为要强力推进“五破五立”。

　　一是执政理念从权力向责任转变，即破权力，立责任。传统的政府管理，强调高度集权，现代管理要求政府主要履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能。且有权更要有责，责任重于泰山。

　　二是执政职能从全能向有限转变，即破全能，立有限。计划经济体制下政府的作用是全方位的，市场经济和现代公共管理理论把政府定位为有限政府，凡是市场、公民和社会能解决的问题，政府就不要去干预，不该管的不要乱管，该管的要管好。

　　三是执政手段从神秘向透明转变，即破神秘，立透明。现代公共管理理论要求政府必须公正、公平。《行政许可法》更是要求行政许可事项、条件、标准、程序、期限、结果等都要公开。政府运作不再“暗箱操作”，让公众能参与其中。

　　四是执政方式从管制向服务转变，即破管制、立服务。现代公共管理理论提倡把市场机制和企业家精神引入政府管理，“管制行政”要变为“服务行政”。政府的权力是人民赋予的，增进人民幸福安宁，促进社会经济发展服务是政府的职责所在。

　　五是执政机制从任意向依法转变，即破任意，立依法。计划经济体制下的政府，很大的弊病是以权代法，权大于法。现代公共管理要求政府管理必须制度化、规范化、法制化。法治就是确立法在社会生活中的统治地位和政府依法办事。依法行政包含三个要点：依法平等、依法限制、依法负责。

　　行政执法本质就是服务

　　郑勇明(佛山市工商行政管理局党组书记)

　　在建设法治政府这一宏伟目标的过程中，工商行政管理机关作为市场监管和行政执法的政府职能部门，要贯彻执行好《全面推进依法行政实施纲要》和《中华人民共和国行政许可法》，必须树立以下几种观念：

　　一是依法行政的观念。依法行政是法治政府的基本要求，要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。尤其是登记注册工作，要按照法定的权限和程序来规范各种行为。

　　二是有限责任的观念。法治政府的建设有赖于政府从全能政府向有限政府转变。法治政府倡导在市场经济条件下，市场优先，中介优先，行政管制缓行。要减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政管理方式。对不符合行政审批改革方向，不符合行政许可法精神的审批事项坚决取消。

　　三是信用工商的观念。信用工商是市场经济对行政执法部门的必然要求，是社会信用建设的重要组成部分。正人先正己，打铁先要自身硬，建设信用工商，目的是增强执法的统一性、权威性和有效性。

　　四是服务工商的观念。法治政府的建设有赖于从管制政府向服务政府转变。从政府职能的角度看，服务政府的基本职能必须以服务市场、服务民众为核心，充当市场的服务员。行政执法本质上就是服务。工商部门担负着建立和维护市场经济秩序的重要职责，通过把好市场入门关，当好市场运行的裁判员，做好市场秩序的坚强卫士，更好地维护广大生产者、经营者、消费者的合法权益。

　　强化农村公共卫生体系建设

　　彭炜(广东省卫生厅副厅长、广东省中医药局局长)

　　依法行政是实现执政为民的必然要求。抗击非典给我们的一个重要启示，就是要更加重视履行政府的社会管理和公共服务职能。在公共服务方面，如何不断完善公共政策，加快公共基础设施建设，健全公共服务系统，发展各项社会事业，特别是农村社会事业，加快农村公共卫生体系建设，是各级政府当前的一项重要任务。

　　农村公共卫生体系包括疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生执法监督体系。要建立健全突发公共卫生事件应急机制，建立畅通的疫情信息网络，健全县、镇、村三级疾病预防控制网络，提高各级疾病预防控制中心的处置能力；加强农村乡镇卫生院和村卫生站建设，建立新型农村合作医疗制度，提高农村居民医疗保障水平；推广农村中医药适宜技术，发展农村中医事业；加强卫生执法力度，提高执法监督水平。

　　保障农村公共卫生体系，一要按照公共财政和分级财政体制的要求，增加公共卫生经费投入。调整投入的结构和比例，重点向公共卫生倾斜。政府投入保证疾病监测、传染病防治、突发公共卫生事件和重大灾害防疫处置、卫生执法业务运行经费和公共卫生项目建设费用。探索部分公共卫生服务项目引入市场机制，建立多渠道筹措公共卫生事业发展资金机制，形成多元化投入的格局。

　　二要深化改革，强化管理，努力提高公共卫生服务质量和水平。认真贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》精神，加大医疗卫生机构管理体制和运行机制的改革，卫生部门由直接办医院向依法管理医院转变，由微观管理为主向宏观管理为主转变，加强卫生法制建设。制定完善卫生行业政策，加大卫生资源结构调整力度，加快存量资源向公共卫生领域转移，实现卫生资源合理配置。

　　司法审查是构建法治政府的重要保障

　　凌祁漫(广东省高级人民法院副院长、高级法官)

　　依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法确立的治国方略。依法行政、构建法治政府则是实现这一治国方略的重中之重。所谓法治，即“法律治国”，其基本涵义是公民和政府的行为都必须受到法律的约束。而法治语境下的法治政府，则是指在一个国家或地方，法律独立于政府之外，同时政府时刻受到法律约束和支配的法制建设状态。

　　为了建立一个权力、组织、行为都受法律约束的政府，必须解决三个问题：第一，政府的权利义务必须是法定的。第二，政府必须依照法定程序行使权力，履行义务。第三，必须建立健全监督制约机制。监督和制约制度的建立健全是前两个方面的重要保障。监督和制约的方式、手段和渠道是多方面的。其中司法审查就是一种十分重要且不可替代的手段。

　　所谓司法审查，就是由法院对政府行政行为的合法性与否进行审查，对于行政机关依法行使职权的行政行为，法院依法予以维持；行政机关违法行使职权的行政行为，法院依法撤销，或者责令政府重新做出行政行为；行政机关未尽应尽的义务，法院责令其履行法定职责，从而确保政府依法行政的权力监督制度。我国现阶段的司法审查也即行政诉讼，主要是针对具体的行政行为进行审查，即通过对单个行政行为的审查来规范政府行为。由于司法权的终局性和强制性，使司法审查成为监督制约政府权力最具权威、最为有效的形式。因此，一个权威而有效的司法审查制度是确保政府依法行政，构建法治政府的重要保障。

　　依法治理外贸秩序

　　黄永智(广东省对外贸易经济合作厅副厅长)

　　对外贸易秩序是指规范对外贸易竞争行为，制止不正当竞争和不正当交易，维护国家经济利益，形成有序的对外贸易经营格局。

　　当前我们面对的外贸秩序不容乐观。从内部看，随着外贸经营权放开，大量中小企业进入外贸经营领域，一方面对促进我国的外贸进出口发挥了重要的作用；另一方面，也导致出口的恶性价格竞争，损害了我国产品的信誉和外贸总体利益。从外部看，近年来国际贸易保护主义盛行，国际上针对我国的反倾销和贸易保障措施越来越多，给我国对外贸易造成巨大的损失，制约了我国对外贸易的健康发展。

　　国内外的实践表明，一个公平、透明、规范的制度和规则对于维护对外贸易秩序、扩大对外开放尤为重要。为此，新修订的《对外贸易法》明确规定国家依法“维护公平、自由的对外贸易秩序，同时，自由贸易是WTO基本法则的核心。这就为治理对外贸易秩序提供了重要的法律依据。

　　依法治理外贸秩序，一是要依法向社会公告违法经营及扰乱对外贸易秩序的行为，增强透明度和监察力度。二是要依法加强对外贸的监测和服务，做好对外贸易调查，确保我国经济安全。针对外贸中的不正当竞争、垄断等扰乱外贸秩序的行为，外贸管理部门要依法开展贸易调查，减少或消除上述不法行为对国内产业发展及市场秩序的扰乱。三是要依法加强主动防御功能，遏制国外贸易保护主义行径。对于外贸领域中存在的垄断行为、不正当竞争行为以及其他扰乱外贸秩序的行为，外贸管理部门要依法采取禁止进出口等措施来消除其危害或影响，营造更加宽松有序的贸易和投资环境，促进对外贸易的发展。