中国经济论坛：“阳光工资”能唤来“阳光”吗？

中国经济论坛：“阳光工资”能唤来“阳光”吗？

http://www.sina.com.cn 2004年09月07日15:51 人民网

盛夏7月，北京的“阳光工资”随着酷暑悄然在北京公务员的圈子里“灿烂”起来。“阳光工资”的出台，使那些“清水衙门”的腰包鼓了不少，“油水衙门”的腰包却瘪了一圈。为何要实施“阳光工资”？“阳光工资”能不能掐死“灰色收入”？“阳光工资”真能阳光吗？　　背景　　火热的“阳光工资” 　　关于“阳光工资”，早在去年SARS期间就成了大家议论的话题。在今年2月初，中共北京市委书记刘淇在全市党风廉政会议上提出，要“加快收入改革的步伐，规范公务人员的薪酬管理，规范职务消费”。　　在今年“两会”期间，也有全国政协委员提出，长期以来，不同部门公务员的收入差距已经到了离谱的地步，“权力部门”公务员收入较之“清水衙门”，差距竟达两三倍甚至五六倍。　　今年7月份，北京市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入的通知》，把公务员收入的行业差、地区差，收入的不透明，津贴、补贴、奖金等众多“隐性”收入，都显性化，然后“统发”。　　北京“阳光工资”浮出水面后，各级公务员的工资得到了不同程度的增加，一般科员平均月工资上浮在600元上下，科级干部上浮近千元，处级干部则上浮1000元到2000元；而一些工商、税务等权力部门的工资则下调，使差距达两三倍甚至五六倍的“油水衙门”与“清水衙门”在“阳光工资”下，削平了差距，神秘的“小金库”也随着“阳光工资”透明了。据知情人士透露，以往每个单位都有一个自己的“小金库”，甚至有的处都有自己的账户，管理较为混乱。　　另据财政部官员透露，中国也将对公务员工资结构进行调整。内容包括以下三项：简化公务员工资结构；实行职务与级别相结合的工资制度；适当拉开职务间工资差距。　　“阳光工资”的最大作用，是消除了部门之间收入的悬殊和分配不公的状况，增加了透明度。但是对于这种新的制度，又滋生了很多新的问题：“阳光工资”可能会缩小政府各职能部门之间的收入差距，但无疑会扩大公务员和其他人的收入差距，这符合改革的初衷吗？“清水衙门”的收入上去了，“权力部门”的隐性收入当真就能消失吗？　　对话　　“阳光工资”能否杜绝灰色收入？　　主持人：濮婕　　嘉宾：　　戴园晨　　中国社会科学院经济研究所研究员　　毛寿龙　　中国人民大学行政管理学研究所所长　　刘尚希　　财政部财政科学研究所研究员　　主持人：北京这次“阳光工资”改革，因为牵涉北京地区所有的公务员工资，因而引起了大家的关注。“阳光工资”改革真的能达到规范公务人员的薪酬管理、规范职务消费的目的吗？　　戴园晨：“阳光工资”改革的目标是好的，但我认为，并不能真正杜绝各个单位的“小金库”问题，所以也不太可能完全杜绝腐败。　　所谓的高薪养廉，首先要求大量精简公务员队伍。在现在我们这支庞大的公务员队伍里，要真正做到高薪养廉是很难的，因为没那么多钱。提高工资的目的，就是为了杜绝公务员从事非法收入的机会成本。这个机会成本的高度与非法收入有一定的比例关系，当机会成本高得使他得不偿失时，才能够起到高薪养廉的作用。可现在的这做法，是脱离中国实际的。总之，我支持这个改革的出发点，但我怀疑它的效果。“阳光工资”可以规范公务员的收入，但其它收入尤其是腐败的收入，还是规范不了的。　　毛寿龙：“灰色工资”也称“月亮工资”。如今，很多公务员稀里糊涂拿着“月亮工资”，严重到什么地步呢？就像总理说的，某些金融部门扫地的清洁工拿的工资都比总理拿得多。现在是想把“月亮工资”变成规范的“阳光工资”，但是实际上是不可能完全做到的。因为我们的财政收入和支出的根本制度还没有改变，我们还是一个非常松散的财政收入和支出制度，而且还有行政性的制度安排，因此，把“月亮工资”变成“太阳工资”，顶多也就是从“冬天”变成了“夏天”—因为冬天月亮时间长点，夏天太阳时间长点，但绝不可能变成“北极”。　　这么改革，能否达到规范公务员薪酬管理的目的？首先，我认为关键的问题，是“阳光工资”改革拉平工资的本身是不是规范。现在的拉平不是在全国范围内拉平，而是单个城市的拉平，这本身就和我们现有的公务员制度有出入。原先的公务员制度是“全国一盘棋”，基础工资、职务工资、津贴、地区差别是统一的。现在变成一个城市自己搞一套；其次，这次北京的“工资改革”最大的目的是拉平各个部门的工资，但各部门劳动的强度是不一样的，不是简单地按级别来分配就是拉平了。　　刘尚希：我认为“阳光工资”改革的总体方向是对的。政府的预算就是“阳光预算”，政府的行为应该是在阳光下的操作，政府的工资也应该是“阳光”的。不过，“阳光工资”在实施后是否就一定是能起到规范公务员薪酬的作用？我看未必，只能说我们从零开始迈出了第一步，尤其是在“提高透明度”上迈出了第一步。　　主持人：“阳光工资”可能会缩小政府各职能部门之间的收入差距，但无疑会扩大公务员与其他人的收入差距，这符合改革的初衷吗？　　戴园晨：“阳光工资”扩大与其他人的收入差距是肯定的，这和社会环境有关系。香港公务员的工资与其它社会阶层相比是很高的。美国就相反，高级公务员的工资与企业管理者的工资相比较低，但是普通公务员的工资还是高于企业雇员。在中国，那些灰色收入、行贿收入，是不包括在“阳光工资”里的。现在，老百姓意见最大的是寻租类型的非法收入，实行“阳光工资”仍解决不了这个问题，而且更会扩大与其他社会阶层的收入差距。　　毛寿龙：现在搞的“阳光工资”，当然会扩大公务员与其他人的收入差距，这与改革的初衷是不符合的。让公务员高高在上，既有权力，又有地位，还有职务消费，把过去的非法所得，也变成的了认可的所得。现在公务员工资不好的趋向就是，把以前很多不好的东西都变成了好的，而不是“见光死”。“阳光工资”提法很好，就是公务员的收入透明。比如，一个部长级领导一年的职务消费是200万，如果把职务消费转变成工资，至少我们知道部长到底拿了多少工资。但是如果“月亮工资”不根除，这样的差距必然会拉得更大,就像有人说的，横观“劫富济贫”(各部门之间)，纵观“劫贫济富”(自己单位)。　　刘尚希：我认为“阳光工资”符合改革的初衷。从北京“3581工程”（即改革后的工资标准为科级干部每月3000千，处级为4000千，局级为5000千，部级为1万）的工资单看，公务员工资和工人、农民等其他阶层间的差距拉得更大了，但从内部各职能部门来看，差距是缩小了。大家都是公务员，都在政府部门工作，应当有一个统一的工资标准，尤其在同一个地区，三六九等的工资是非常不合理的。所以在政府部门内部，公务员工资差距缩小，这个方向是正确的。至于与外部其他职业工资差距会不会拉大？我认为，现在所有工资都阳光了、公开了、透明了，只会有利于缩小差距。在北京市，对各部门再发额外补助的处罚，将是非常严厉的，这无疑也会缩小公务员与其它职业的收入差距。　　改革是为了发展，发展是为了达到最终目的—共同富裕。我们的改革取向是市场经济，市场经济除了按资分配，就是按劳分配，尤其在政府部门，应该从“你的工作对社会有多大的贡献”这个角度去确定工资水平，这与改革的初衷是不违背的。　　主持人：实行“阳光工程”，是不是变相涨工资？所谓“阳光”，会不会阳光的工资上浮了，非阳光的收入仍会照拿？　　戴园晨：“阳光工资”最大的特点，就是承认过去的非法为合法，把一些原来不承认的收入项目变成承认的工资项目，这当然是一种变相的涨工资。“阳光工资”不属于国家统一工资标准之内，各地都可有不同的“阳光工资”，因此，非阳光的收入仍会照拿。应该看到，这次改革的设计者是有一番苦心的，我们不能泼太多的凉水，但过高地估计“阳光工资”的作用，我认为是不现实的。工资制度的设计还要考虑整个社会收入的合理化，而现在走向就是不注意扶持弱势群体。因此，“阳光工资”出台的同时，我们要更加注意关怀弱势群体，保证社会均衡合理发展。　　毛寿龙：所谓的“阳光工资”，基本上是一个由“月亮工资”变成“阳光工资”的过程，是一个由不正常的收入变成正常收入的过程。从这个层面上来说，以后“月亮工资”越多，涨工资的幅度就越大。我们前几次公务员工资都不敢涨，每次也就几十块钱，现在一下长了好几倍，这不光是变相涨工资了，而且是大幅度地提高工资！对这点，大家是很不满意的。　　刘尚希：实施“阳光工资”是不是变相涨工资？这要看从什么角度说了，我个人认为这不是变相涨工资—把暗的东西变明了，甚至把暗的洞子堵住了。涨工资是一个冠冕堂皇的事情，关键是涨到什么程度，怎么个涨法，这些问题最好是建立一个机制。　　“阳光工资”上浮了，非阳光的收入会不会还照拿呢？这就要看监管的力度了。我听说，今后北京市的非规定工资，一律不许发了，谁发就会严厉处罚那个部门的第一负责人，要求是非常严格的。如果能真正如此严格，非阳光的收入按理是不会存在的。总之，就要看新制度出台后的监管力度了。　　主持人：“清水衙门”的收入上去了，权力部门的隐性收入当真就能消失吗？谁来监督他们？用什么机制来监督他们？　　戴园晨：即使“清水衙门”的收入上去了，权力部门的隐性收入也是不可能消失的。既然是权力部门，隐性收入将会长期存在。杜绝隐性收入的机会成本就是要高薪养廉，但是对中国这么庞大的公务员队伍，是绝对不可能实施高薪养廉的。所以，机会成本提高的难度很大，又有权力和审批制度，就必然会有权力寻租的隐性收入。　　该用什么机制监督？人们强调政府应设立各级监督部门进行监督，是由上而下的监督，这当然能够起到一定作用。但我认为，更重要的是实行社会民主监督，实行广泛的举报、舆论监督。舆论监督可以起到很重要的作用。仔细想想，揭露社会腐败，功劳最大的还是媒体。一个宽松的新闻环境，对反腐败是极为有益的。一旦舆论监督受到压制，光靠国家机构的监督，是不可能起到广泛监督作用的。　　毛寿龙：靠“阳光工资”来消除权力部门的隐性收入，这是不可能的，因为我们的政府职能还没有完全转变，财政制度也没有改变，财政收入制度、支出制度都很分散。这些格局改变不了，各部门的隐性收入还是会照常的。　　那么该如何监督“隐性收入”呢？第一、技术上坚决实施收入、支出两条线。这个很困难，但我们做到了，只是财政制度跟不上。直到现在，我们的财政制度是又集权又分权，政府习惯于给你政策—加工资，但不给你钱—你自己解决。这样，没有好的公共财政制度，很容易造成混乱；第二，地方要有一个严格的自治制度。每一级公务员的工资应该与当地持平。据说，有很多穷地方官员的工资很高，造成赤字财政。老百姓供养的官员的工资高于支付，政府就得转移财政支付，造成赤字财政—到处借钱发工资，这怎么行呢？第三，公务员的工资，不应该由行政内部人员控制，而应该有外在的约束；第四，要有一个完整的法制去监督。现在，公务员基本是逃脱两个监督：一个是政府监督，一个是立法监督；第五，依靠舆论来监督。有不少“隐性收入”的作案者，都是被媒体“捅”倒的。　　刘尚希：从理论上讲，实行“阳光工资”，那些隐性收入是可以清除和解决的。但理论上的设计是好的，到了操作层面就是另一回事了，尚达不到预期的效果。问题的关键在哪里？主要看管理的力度有多大。当一项政策出台，有关的监督部门，比如审计部门、纪检部门、财政部门等，都可以来监督。问题是要看监督到什么程度，到底是不是动真格的，这就会涉及到方方面面的关系，还要涉及到行政管理、公共管理效率的问题。如果公共管理效率高，就能消除“隐性收入”；如果公共管理效率不高，大打折扣，那么，就很难真正消除“灰色收入”。　　资料1：香港公务员明年起将减薪6 　　%这次减薪将从2004年起分两个财政年度实施，第一期从2004年1月1日起减薪3%，第二期从2005年1月1起再减薪3%。香港特区政府表示，在减薪方案完全实施后，将可节省70亿港元的财政支出，这对改善财政赤字将起到积极作用。据统计，目前香港公务员的薪酬平均要比私人企业和机构高出20%到40%。据了解，截至去年年底，香港特区政府的财政赤字已达773亿港元，解决财赤问题已成为香港政府目前的当务之急。从今年4月1日起，香港特区政府行政长官及14位高级官员等将率先减薪10%。　　资料2：国家公务员历次加薪回顾　　第一次加薪：1989年，为调动公务员的积极性，国务院决定给国家机关和事业单位工作人员普调一级工资，并在此基础上重点解决专业技术人员工资中的一些突出矛盾。　　第二次加薪：1997年7月1日，经国务院批准，机关行政人员基础工资标准由原每人每月90元提高到110元。机关新录用人员的试用工资相应提高：大学本科生由每月70元提高到225元；硕士生由每月97元提高到260元；博士生由每月105元提高到290元。此次加薪充分体现了对知识分子的重视。　　第三次加薪：1999年，公务员再次加薪，将基础工资标准由每人每月110元提高到180元，级别工资标准由十级至一级每月55元至470元提高到85元至720元。　　第四次加薪：2001年1月1日，基础工资标准由每人每月180元提高到230元，级别工资标准由十五级至一级每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。　　第五次加薪：2001年10月1日，为进一步扩大内需，国务院决定再次提高机关、事业单位工作人员工资标准，人均月工资增加80元，增幅为15%。此次加薪主要体现在“职务工资”上，由原来的50元至480元提高到100元至850元。　　资料3：深圳市公务员岗位津贴标准　　正市级　3940元　　副市级　3580元　　正局级　3220元　　副局级　2860元　　正处级　2500元　　副处级　2220元　　正科级　1940元　　副科级　1730元　　科员级　1520元　　办事员　1380元　　（《中国经济周刊》）