编者按：水环境治理是做好深圳环保工作的关键，更是全面落实科学发展观的重要一环。不久前，深圳市副市长吕锐锋参加了中组部在美国斯坦福大学举办的一个专题研讨班，通过学习，对美国水环境管理有了较为深刻的认识，并感到这些经验、教训对我市正在进行的水污染治理很有启示意义。本报今天特刊发吕锐锋同志在研讨班上撰写的一篇学习体会，以期起到开阔视野、打开思路的作用，对做好我市治水工作有所助益，敬请垂注。

　　几个月前，我被任命为深圳市副市长兼市水环境治理指挥部总指挥。面对这一新的工作，我深感责任重、压力大。有幸参加由中组部在美国斯坦福大学举办的第二期规划与信息化专题研讨班，课程安排中恰好有美国水环境管理的内容，我感到很解渴，富有针对性、适用性，对我来说是一次非常及时的上岗培训。通过几个星期短暂而紧张的学习研讨，透过美国水环境管理的经验、教训，我从中获得了多方面的工作启迪，相信对自己做好今后的工作将大有裨益。

　　一、加强环保立法和环保机构设置，是水环境治理的法治条件。

　　美国作为法制健全的国家，在环境保护特别是水环境管理方面高度重视立法，并依法设立相应的执法机构。早在19世纪后半期，科学家开始逐渐弄清污染水体与许多疾病传播之间的关系，于是专门负责控制水体污染的州政府机构应运而生。到1948年，首次颁布了《水污染控制法》，随后于1956年颁布《联邦水污染控制法》，1970年设立美国环保局后，又于1972年对这一法律提出修正案，从而逐步在法律地位上扩大了联邦政府处理水污染的权利和责任。此外，还制定并实施了《水质法》、《净水法》、《海岸地区管理法》、《全国杜绝污染物排放许可制度》等法律。（下转A4）

　　（紧接A1）尽管这些法律多次修订，议会也为联邦和地方政府的管理责任和权利争论不休，但由于水环境管理的法律比较完备、执法机构依法设立、管理范围和标准依法界定、执法手段依法规范，就使美国从联邦政府到州、市、郡地方政府均能较好地承担起水环境管理的职能。借鉴美国的经验，我们在水环境治理方面无疑也要加强法制建设，特别是立法工作。就全国范围而言，鉴于水污染的严峻性，除现有的《水法》外，有必要抓紧制定类似水污染控制的专项法规。考虑到全国性的适用法律出台要有一个过程，我市可以运用国家的立法授权，在清理水环境管理法规的基础上，形成更具影响力和操作性的专项地方法规。同时，按照新一轮行政体制改革的精神，实行“治污先治政”，进一步健全和完善我市污水治理工作机构，以形成职能清晰、分工合理、治理到位、监管有效的机制。

　　二、区域规划先于城市规划，是水环境治理的宏观策略。

　　在美国的城市规划中，水环境管理被列为规划的重要内容。由于河流、湖泊、海域等水体规划与交通规划一样具有跨城市、跨区域的特征，美国通常采取法定的区域机构（如旧金山湾区大都市交通委员会、湾区水质控制委员会）或志愿的区域协会来加强规划方面的沟通与合作，以克服城市之间的相互分割。如地处旧金山湾区的著名硅谷，分布范围达28个城市，为弥补城市规划的不足，1992年成立了一家由多个城市、企业、社团合作的非盈利机构，其工作内容就涉及区域发展指导和环境规划中的跨市协调问题。在环保资源的利用上也加强区域合作，如PaloAlto市的污水处理厂就承担了周围几个小城市的污水有偿处理，从而通过集中处理避免了重复投资、重复建设。虽然给我们讲课的美国人认为，在区域规划方面州与市、郡政府层面的衔接做得并不好，但至少提供了区域规划领先于城市规划的必要性理念。这就给了我们一个重要启示，每个城市都不能孤立地制定水环境规划，否则就容易陷入“谁污染了我的河流”的相互抱怨，或各自为“治”的分割状态之中。因此，我市污水治理规划应放在珠三角区域规划或大珠三角区域（含香港、澳门）规划，甚至“9＋2”的泛珠三角区域规划这一大框架中，认真落实省委省政府提出的珠江流域治污保洁方案，才能从宏观策略上实现区域内各市互动、联动，形成现代“大禹治水”格局，确保污水治理目标的达到。

　　三、产业服从规划、规划服从环保，是水环境治理的逻辑顺序。

　　在斯坦福大学讲课的多位教授和市政经理，都十分推崇美国流行的新城市主义，强调城市的发展必须是“明智的增长”、“可持续的发展”，要关注城市生存的远景，不能采取“把全部鸡蛋放在一个篮子”的不明智态度。如为了引进一个投资项目，几个城市以减税为条件进行竞争，其结果是企业赢了，政府输了。或者在引进工业项目时以牺牲环境为代价，其结果也会导致管理者被工业利益左右而产生“工业俘获”，使城市成为“污染避难所”。就我市而言，目前环境资源对产业、产值和人口的荷载日重，要想明智地增长，就必须贯彻科学发展观和正确的政绩观，按照产业服从规划、规划服从环保的思路来引进投资项目，并对现有产业进行结构调整和优化升级。要继续坚持项目审批的环保一票否决制，从源头上把好水环境管理关，切实防止新上项目增加水污染。

　　四、补救性保护与预防性保护并重，是水环境治理的基本方针。

　　美国也存在“先污染，后治理”的问题，如城市的污水和雨水使用的是同一个下水道网络，据有关资料显示大约1100个社区团体、4300万美国人使用雨污合流的下水道，预计这方面的治理费用高达1600亿美元，仅以波特兰市为例就需要花14亿美元。同时美国对水环境有着重要影响的湿地生态，从上世纪80年代开始就采取保护并储存的措施。补救性、抢救性保护与预防性保护，构成了水环境管理不可偏废的两个方面。这对我市水环境治理也是适用的。一方面，已经饱受污染的河流，要加大力度、加快进度进行抢救性、补救性的治理，先做到不黑不臭，再做到河水变清，逐步偿还生态债务，恢复生态功能；另一方面，尚未受到污染的水源、水库、海域，则要加强预防，千万不可重蹈“先污染，后治理”的覆辙。

　　五、财政资金与市场运作互补，是水环境治理的资源保障。

　　污水治理需要花很多钱。由于治理污水的职责主要在地方政府，美国联邦政府为各州提供了资金和技术支持，至1956年制定“建设基金”制度，按三分之一的比例出资帮助建设城市污水设施，后来通过多次修改法律，不断提高基金总数和对单项工程最高补贴金额。到上世纪80年代，美国意识到补贴制度的种种弊端，逐步由国家循环基金取而代之，即地方政府以低利率向国家循环基金贷款来建设污水处理厂，这就意味着由财政拨款走向市场运作。我市污水治理任务非常艰巨，有关治理计划预计需要投入数百亿元。目前除财政加大投入外，污水治理的筹资渠道还是要社会化、市场化运作，包括征收污水处理费、利用世界银行贷款、采取BOT模式等等。考虑到政府资源的承受能力和有效利用，有必要借鉴美国的做法，今后在污水治理等环保设施的投融资体制改革方面，开辟更加广阔的探求空间。

　　六、环保教育与环保执法相结合，是水环境治理的重要手段。

　　美国公民的环保行为意识较强，得益于教育和法制。环保部门以“保护人体健康和环境”为宗旨，一方面以媒体、网络、社区为平台，进行环保知识教育；另一方面通过环保执法发挥震慑和警示作用，创造依法维护环保的社会机制。特别是环保执法的严厉，体现了法律的公平性，即使“大公司也不能免于被执法”，从而拉大“守法成本”与违法处罚的差别。1987年的《水质法》比1977年的《净水法》制订了更加严厉的处罚措施，最高处罚可对行为人处以25万美元（如是组织行为则提高到100万美元）的罚款，以及最高15年的监禁，如属再犯则加倍处罚。一家企业曾因向下水道倾倒有害物质，被执法机构要求在《华尔街日报》刊登广告，称自己由于违反环保法律将要去坐牢。这样的警示教育作用显而易见。对照美国，我们在教育和执法方面都有较大差距，亟需改进和加强。尤其是对违法排放污水的问题，必须加大查处力度，不能因为存在问题普遍而搞“法不责众”。实际上，宣传教育和从严执法，是一个问题的两个方面，必须坚持两手抓、两手硬，既通过宣教促进人们遵守环保法规，又通过执法强化人们的环保意识，进而促成全社会形成关注生态、支持环保、节约用水、善用资源的良好氛围。

　　七、把环境保护提升到生态建设高度，是水环境治理的战略指向。

　　无论是美国水环境管理的法规体系，还是联邦及地方政府实施水环境管理的机制模式，都涉及长期、中期和近期的环保计划及深层次的生态系统结构。近年来在“明智增长”的策略引导下，更是把环境保护与资源节约及储备结合起来，从生态补偿、生态恢复、生态平衡的角度来考虑河口、海湾、水源、湿地、森林、物种等保护。如旧金山湾区保护和发展委员会，就是为湾区生态而设立的，其中一项重要工作是防止和遏制河口、水坝遭受破坏而影响生态环境。由此联想到深圳地域狭小，生态功能的制约因素较多，生态环境比较脆弱，因此有必要把环境保护提升到生态建设的高度来看待，以自然生态的平衡来促进经济与社会、人与自然的和谐发展。具体落实到水环境，必须突出抓好饮用水源的保护、引水供水节水排水机制的优化、山林植被的涵养、海域水质的控制、海洋岸线的监管、水循环使用的推广、河道堤围景观的营造及水土保持等工作，从而以高品位的水环境生态来丰富深圳的生态文化城市形象。（2004年8月22日于美国）

　　作者:吕锐锋 编辑: