特邀嘉宾：许崇德中国人民大学法学院教授、博士生导师、中国宪法学研究会名誉会长

　　本报记者：袁祥　曹建文

　　记者：9月15日，我们就要迎来全国人民代表大会成立50周年的喜庆日子，50年前，您大学刚毕业就有机会到宪法起草委员会参与五四宪法制定的工作，而正是这部宪法正式确立了人民代表大会制度。作为一个亲历者，你能否给我们谈一下当时是怎样确立这一制度的？

　　许崇德：要谈五四宪法是怎样确立人民代表大会制度的，则必须从《共同纲领》说起。1949年建国的时候，《共同纲领》就确定我国要建立人民代表大会制度。我国的五四宪法是以《共同纲领》为基础来制定的，因此在讨论制定五四宪法的时候，确立人民代表大会制度就成为一项重要内容。

　　无论是在《共同纲领》还是在五四宪法中都没有直接用人民代表大会制度这个词，但已经将一切权力属于人民、人民行使权力的机关是人民代表大会这样的内容作了规定，当然在具体的提法上有一些细微的差异。譬如，在《共同纲领》中规定的国家权力机关是人民代表大会和人民政府，五四宪法则规定人民代表大会是权力机关，政府是权力机关的执行机关。从这个角度来看，五四宪法确立人民代表大会制度是《共同纲领》中有关建立人民代表大会制度规定的一种延续与发展。这种延续与发展，使得从宪法的层面正式确立人民代表大会制度作为我国的根本的政治制度成为历史的必然。

　　记者：建国初，我国正处于百废待举的时期，我们也在制度建设方面多向当时的苏联学习和借鉴。当时为何选择人民代表大会制度作为我国的根本政治制度呢？

　　许崇德：我们和当时的苏联的国情不同。向苏联学习，但不能照搬，要从自己的实际情况出发。中国选择人民代表大会制度既是我国具体历史发展的必然选择，又与以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体的果断决策分不开。早在中华苏维埃共和国时期，其苏维埃宪法就规定中华苏维埃共和国的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，闭会期间中央执行委员会为最高政权机关，其下设人民委员会，处理日常事务。这可以说是人民代表大会制度的雏形。抗战时期，我们在边区实行的实际上也是人民代表大会制度，不过当时不叫人民代表大会，而是叫边区参议会，也是选举产生的。不管是苏维埃代表大会也好，边区的参议会也好，它实际上是一种人民的代表机关。

　　后来到解放战争时期，毛泽东主席在《晋绥干部会议上的讲话》中指出，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极其宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。

　　建国以后，我们实际实行的也是人民代表会议。只是我们刚建国，还没有条件实行普选，召开人民代表大会，所以就用了个过渡的办法，就是召开各界的人民代表会议来逐步行使人民代表大会的职权，在中央，则以政协全体会议代行全国人大的职权。这是一个过渡的阶段。1954年制定的第一部宪法是我国立国的基础，我们的一切根本制度都由这部宪法来规定，所以这部宪法非常明确地规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这样，人民代表大会制度就正式确定在全国实行，并成为我国的根本政治制度。从中可以看出，选择人民代表大会制度作为我国的根本政治制度是中国当时历史发展的必然结果，是符合我国的现实国情的，是属于我国人民的伟大创造。

　　记者：这样说来，我国的人民代表大会制度既根本不同于西方的议会制度，也与苏联的苏维埃制度存在着差别。它不是舶来品，而是中国在自己长期的革命实践中总结和探索出来的符合自己现实发展需要的根本的政治制度。

　　许崇德：是的，我国的人民代表大会制度的确是中国人民在自己的长期革命实践与理论探索中的伟大创造。因为我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了在我国，人民才是国家和社会的主人。我国的各级人大代表是在普选的基础上产生的，所选出的代表具有广泛的群众基础。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够反映和协调各方面的特殊利益，把全国人民的力量凝聚起来，紧密地团结在党中央的周围，共同去完成社会主义现代化建设的任务。

　　记者：您在第一届全国人大会议期间就参与了会议的工作，可以说，您也是人民代表大会制度50年发展进程的亲历者、见证者，您怎样看待人民代表大会制度这50年的发展历程？

　　许崇德：人民代表大会制度这50年的发展过程本身就是一个社会主义民主发展的过程，是社会主义政治文明不断推进的历史过程。首先必须肯定的是人民代表大会制度是符合我国现实发展需要的好的制度，但是实行这一制度并不是一帆风顺的。在我们这样一个经历了长期封建社会发展过程、缺乏民主与法制传统的大国，真正实行这个制度会遇到很多的困难与阻力。特别是在一些地方，人们在观念上一般对行政机关的作用看得比较重，而对人民代表大会看得比较轻。这些都成为阻碍人民代表大会制度发展完善的因素。

　　回顾这50年，人民代表大会制度的发展确实经历了一个曲折的发展历程，但是我们对这一进程也应该辩证地看待。在发展的进程中正面的经验、反面的经验都是需要的，经过“文化大革命”，人民的国家主人意识，权利的意识都有所提高，人民的观念也有所转变，这些都非常有利于人民代表大会制度的发展。改革开放以来，人民代表大会制度逐步恢复、健全并良性发展的历史进程就有力地证明了这一点。经过这些年的发展，人大的地位已经得到了极大的提升，现在没有人说人大是橡皮图章了。人大的各项制度正在不断地完善，作用也在不断地发挥。这些都是人大50年发展所取得的成果。

　　记者：九届全国人大常委会举行第一次法制讲座时，作为主讲人，您讲授了《我国宪法与宪法的实施》，其中特别指出要发展社会主义民主，就必须不断地完善人民代表大会制度。请问，在新的历史条件下如何完善人民代表大会制度，发展社会主义民主？

　　许崇德：完善并不是说要对人民代表大会制度进行根本性的改变，而是应该在巩固的基础与前提下来改进和完善，这是一个根本性的认识，是我们在新时期发展与完善人民代表大会制度的前提。至于应该如何在新的形势下完善这一根本政治制度，我想应该在以下三个主要方面进行努力。

　　一是要重视法制秩序的建设，严格按民主程序办事。具体来说就是要完善有关民主的法律，这涉及到很多民主的形式与民主的秩序的建设。我们的人大及其常委会行使职权，必须严格遵循民主集中制的原则。不遵循法定的形式和程序，民主就体现不出来。因此，我们的人大及其常委会从举行会议、提出议案到审议议案、作出决定，都必须有一整套的完善的法定形式与程序。只有这样，才能确保制定的法律和作出的决定，具有科学性和严肃性。

　　二是要努力完善一系列的组织制度。当然这个问题需要进行仔细的研究，过去我们对人大工作的重要性重视不够，一些人往往把人大和人大常委会看成是安排照顾性的荣誉机构。因而在人大的组织架构中存在着人员年龄偏大，机构不健全，工作人员严重不足的情况。因此，我们的人民代表大会制度要适应社会主义现代化建设的需要，就必须在人大及其常委会组成人员的结构和制度化建设等方面加大力度。人大要多办实事，真正代表人民行使权力。

　　三是要进一步强化民主的意识，要使广大人民群众在意识上、思想上对人民代表大会制度有充分的认识。这就要求我们必须在人民代表大会制度的民主制度的完善与民主意识的宣传上下功夫，要真正做到人民代表大会的一切权力属于人民，要注意发挥人民群众的创造性与积极性。总之，充分发挥了广大人民的积极性和主动性，完善人民代表大会制度就有了坚实的基础。