党国英

　　今年，深圳市政府为了整治城市展开了“梳理行动”——对各类乱搭建和违法建筑进行拆除，截至7月29日，仅用了四个多月时间，就已拆除了违法乱搭建3545万平方米，涉及人口100多万。由于“梳理行动”涉及到的人口大多是乞讨者、拾荒者、地下加工厂从业者等弱势群体，有学者质疑深圳市的做法是否有悖于中央新政对弱势群体的关怀精神。种种争议主要涉及两方面问题：一是把数十万农民变为城市居民，他们的土地自然也变成了国有土地；二是“梳理行动”造成了部分外来务工者的困难，有的外来务工者不得不返回家乡。关于第一方面，已经有高层农村政策制定者明确提出了不同看法(见农业部主管的杂志《农村工作通讯》2004年第8期)，我不再发表意见。而关于“梳理行动”对外来务工者的影响，也不是一个简单话题，对这个话题作一番讨论，可能加深我们对中国社会转型时期的一些敏感问题的认识。

　　以下文字只是我对一些问题的最基本的看法。

　　原住民有没有权利设置进入门槛

　　深圳市政府拆除违章建筑，虽不能说是要专门给外来工出难题，但其后果的确给外来工出了个大难题。这引出一个比较深刻的问题：在一个社区或一个城市，外来人在多大程度上享有自由进入的权利？

　　如果把自由绝对化，那外来人可以自由进入一个社区或城市，并在那里按照自己的能力和愿望盖起自己的房屋，选择或创造自己的职业。如果城市实行某种较高程度的共有产权制度，外来人当然可以占有一块利益，当地居民不得设置进入门槛。这种观点包含了浪漫主义，其中有不可取的东西。

　　问题是，如果外来人的进入损害了当地人的利益怎么办？这是完全可能的事情。从经济学上说，一个社区无论它有多么高的私有产权制度，公共品还是要有的，政府的重要任务之一是有效地保障公共品的供给。公共品中有“纯公共品”，外来人的进入不会提高这类公共品的供应成本。但是，大量的公共品是所谓的“准公共品”，人口大量进入后，这种公共品的供应成本要提高，原住居民的利益会受到损害。显然这里出现了利益上的冲突。那么，原住民究竟有没有权利设置门槛来限制外来人的进入？

　　浪漫主义者不承认这种权利。但这种否定在逻辑上显然存在缺陷。例如，一个社区的后进入者一旦成功进入后，立刻会对设置门槛的态度发生变化。现实中，无论哪个国家的社区，其原住民都不会容忍外来人任意进入，直至获取公共品的边际收益成为零(假设边际成本也为零)。而任何国家的基本法律，都会在不同程度上容忍一个社区或城市的原住民享有一定程度的门槛设置权。这样，这个问题就转化为迁徙自由等基本权利在国家和社区之间的分配问题。

　　权利的分配要考虑两个原则：第一，地方政府出台的政策在自己管辖的社区内是不是能够保证社区居民的平等权利；第二，地方政策对全社会是不是会产生无法通过社区间适当竞争来消除的危害。如果一项地方政策不能保障第一条，国家的基本法律(如宪法)应当制止。如果一项地方政策损害了全社会的或其他地方的利益，又不能通过地方间的适当竞争来消除危害，那国家基本法律也应当去制止。如果地方政府的政策能守住这两条原则，我看还是由他去吧，国家的基本法律也不必去管。

　　再拿深圳市来说，它的“梳理行动”在社区内部的居民间是平等的，因为政府不允许任何居民建造或居住违章建筑，并不单单针对农民工。当然，它的政策会增加农民工的生存成本，甚至会逼使一部分农民工离开这座城市。但出现这个局面，它自己也是受害者，因为它的劳动力成本会上升，产业竞争优势会损失。在竞争的压力下，它可能出台一种关于“工作场所居住”的政策，从而使得外来工的生存环境发生整体性的改变。再说，如果全国的主要城市都有这样的政策，会使城市艰苦行业的劳动者生存状况都有一个改善，也是一件好事情。

　　其实，发达国家之所以发达，秘密之一便是悠久的地方自治传统。举个例子，1224年和1483年，瑞士一个有600人、名叫Netting的小村庄先后通过了自己的法律，禁止购买和占用本村土地的外来人获取本村原居民在公共土地上享有的许多权利。这法律看起来具有歧视性，好像很不合理，其实，那是他们为了保护公共资源而采取的不得已的措施。再后来，在竞争的压力之下，他们又通过了更多的法律，禁止了本村居民在公共土地上的一些活动。欧洲许多国家都有这种地方或社区立法的传统。只要这种立法与全社会公众利益没有明显冲突，或者有冲突也能通过竞争来化解，高层政府也不必去干涉。有意思的是，这种传统不仅没有使他们的公共资源受到破坏，反而使它受到了很好的保护。

　　当然，我们总会有许多冲突不能通过地方间的适当竞争来化解，此时中央政府的干预就十分必要。在许多关键问题上，中央政府加强权威也是十分迫切的。但在中国，我们常常缺少的似乎更多的是地方自治传统，而不是中央的权威。地方自治搞得越好，中央权威也就更牢靠，这是一种辩证法。

　　当然，在现实中，关于基本人权保障在国家与社区之间的分配常常没有明确的界限。自由这个东西在现实利益的争夺之下常常难以捉摸。一个社区的原住民对外来人设置门槛可能不容易成功，因为门槛的成本可能会很高，以至于门槛会自动瓦解。就拿纽约一个名叫哈莱姆的“贫民窟”来说，那本来是所谓“高档社区”，只因一部分居民搬走了，一些穷人便进来了，原住民不能阻止穷人的进入，也无法改变穷人的行为，政府也帮不了忙，于是，富人都呆不住了，这个社区也就变成了“贫民窟”。自由进入未必能创造出一个权利平等的世界。

　　城市化不能给贫民窟开绿灯

　　保护弱势群体人权的浪漫主义想法如果后退一步，便是主张大城市建设一定规模的贫民窟。这个想法似乎很有现实意义，因为大城市的贫民窟如果有一定的规范，也会使居住者的福利大于在农村居住的福利。我以为这种主张仍然是浪漫主义的主张。

　　在中国目前的条件下，建立的贫民窟肯定比不上纽约的哈莱姆区——成片的危房，社区政府或管理部门没有能力提供基本的公共品，居民的生活质量很低，社会治安很差，这可能就是中国的“贫民窟”。让贫民毫无生活保障地住在大城市的贫民窟里，就是人道主义吗？

　　消除大城市贫民窟的一个办法是在居住条件上设置人口进入门槛。我的想法是实行这样的单一原则：一个人，只要他获得(购买或租赁)一个城市的标准住房，每年50％以上的时间里生活工作在这个城市，同时在这个城市申报纳税(不论实际纳税与否)，就认定他是这个城市的居民。所有这样的城市居民享有平等权利。

　　要实行这个制度，需要这样几项配套措施：一是确定“标准住房”。这可以从低标准开始过渡，在技术上不是什么难题。二是严格推行市政规划建筑的法制化管理，对临时建筑的用途要严格规定(例如不允许用于生活居住)，对各类违章建筑要限期拆除。三是规范工作场所居住行为，对工作场所居住的适用行业、适用人员、居住条件作出规定。一些服务行业以及大部分建筑业可以允许雇工在工作场所的专门区域居住，这部分人口可以不被登记为大城市居民，同时也不承担纳税、交费义务，除非他们拥有或使用大城市标准住房。绝大部分农民工属于这个范围。对这部分人口也不实行另外形式的登记制度，政府只是通过监督雇主来确保他们得到正常的工作场所居住条件，同时也掌握必要的就业信息。

　　这个制度如果在我国大部分城市推行开来，有助于调整城乡经济结构，提升全国的产业结构水平。大城市中大量存在“贫民窟”的最大坏处，就是造成城市圈以外地区的产业空洞化，使劳动密集型产业在城市畸形发展。国际经验证明，贫民窟的大量存在决不意味着人权的改善，只不过是把城乡之间的对立转变为城市内部居民之间的对立。

　　采纳这个制度改革建议，与其说是提高了农民工进入大城市的门槛，还不如说是提高了某些产业进入大城市的门槛。大部分农民工季节性地在大城市务工，主要集中在服务业和建筑业，他们的收入不足以使他们购买或租赁大城市的标准住房，他们也很少拖儿带女长期居住在大城市工作场所(对子女心理发育不利)。也许再过若干年，有农村土地制度改革的配合，他们可能在中小城市买房生活，但目前还不行。

　　这个制度若被采纳，可能导致部分产业的劳动成本提高，使得某些产业退出大城市。但这不一定是坏事。某些产业退出大城市后，其他小城市可能接纳。随着产业的转移，在城市中的相关劳动者也随之转移，他们不一定失业。不要想当然地认为所有人都喜欢住大城市。这还可能迫使一些产业升级。例如，拾荒者的成本提高以后，可能迫使一个社会的包装业发生变化，使得产品制造者回收包装材料，这对环境保护是有利的。

　　如果全国主要大城市都提高居住成本，也有可能使得某些产业的成本发生变化，对中国某些产品的国际竞争力发生影响。但对这一点过分担忧是不必要的。在国际市场上，很多产品是我们自己在相互残酷竞争，如果大家的成本都提高了，不过是国际市场的价格水平提高而已。还有，如果全国城市政府都重视居民的住房条件的改善，限制违章建筑，带来中国劳动力成本的提高，后果不过是世界市场上廉价劳动力制造的商品少了，而中国的贸易利益却增加了，中国的资源也受到保护，这不是一件好事情么？好的附带作用还有国内市场的扩大。在感情和道义上，我总是不赞成用廉价劳动力去打开国际市场。

　　知识阶层该如何为弱势群体代言

　　深圳“梳理行动”涉及到的100万人口大多属于弱势群体。在讨论弱势群体问题时，我们先要搞明白什么是弱势群体。一个社会中的弱势群体是由那些愿意进入主流社会而缺乏进入手段的人构成的社会集团。造成弱势阶层广泛存在的原因，大体有三个方面：

　　一是无法抗拒的自然原因。据有关资料，中国残疾人口大约占总人口的5％，他们中的绝大部分无法进入主流社会。

　　二是经济发展的原因。在任何社会，即使在完全竞争状态下，一部分人口也会进入社会的边缘性行业。边缘性行业与主导行业差异的大小，与经济发展水平有关。同样能力的人，在不发达经济中可能处于边缘性行业，但在发达经济中可能处于主导性行业。由此分析，我们就可以理解为什么大多数美国人都认为自己是中产阶级的一员。

　　三是体制性原因。由于某种不合理的体制，政府可能通过强制性措施来维持社会的某种不公正。这种不公正使一部分居民受到歧视，使他们无法与其他社会集团之间展开公平竞争。这些公民的自由迁徙权、人身安全保障权、财产处置权和个人隐私权等会因不公正的强制行为而受到损害。必须承认，中国农民较其他社会集团所受到的不公正程度最为严重。

　　知识界人士作为社会理性的代表，该如何为各种情形下的弱势群体代言？回答这个问题应该从人类历史经验中作出判断。

　　对于第一类原因引起的弱势群体，政府应该尽可能地帮助他们保有基本的生活条件。一个家庭出现精神病人，不是其他健康家庭成员的错误，如果社会不帮助他们，他们就不可能享有与其他人一样的福利，即使他们作出努力。

　　对于第二类原因所产生的弱势群体，他们在起点上是不平等的，他们为了改善自己的地位所付出的努力可能是终身的。浪漫主义者可能认为这不公正，但要消除这种不公正则会产生社会的停滞——如果一个社会通过收入再分配的办法使这部分人与其他阶层一样享有平均的生活水平，这个社会将没有活力。政府的任务是通过教育条件的改善，使这部分人的后代享有比较平等的受教育权利。

　　产生弱势群体的第三类原因必须通过制度变革来彻底消除歧视性制度，这应当是知识界人士批评的重点。

　　我以为，中国农民成为弱势群体主要是由第二类和第三类原因引起的。消除第二类原因需要时间，消除第三类原因则要尽快地通过制度变革来完成。知识界人士在为弱势群体说话时，应该针对上述不同情形而采取不同态度。在前述争论中，据说有一种主张，认为深圳市政府应该给外来农民工修建安居房，以此来抵补违章建筑拆除后外来农民工所遭受的损失。我以为这是浪漫主义的想法。

　　(作者系中国社科院农村发展研究所研究员)