联合国改革在争吵中艰难前行

　　9月14日下午，第59届联合国大会在纽约联合国总部开幕，联合国秘书长安南以及来自191个联合国成员国的代表出席了开幕式。这届联大将吸引许多国家的高级领导人参加，共有97个国家的国家元首与会，超过前两届。尽管今年是联合国的平年，明年才是联合国60年大庆，但平年不平，这无疑表明了国际社会对联合国和多边主义的重视。

　　就在一年多以前，当美国撇开联合国发动对伊拉克的战争时，一再扬言要联合国“靠边站”。不过，布什政府没有想到会在伊拉克陷入困境，最终不得不求助于联合国。一年来的事态发展表明，作为多边主义中心的联合国在国际事务中的作用仍不可替代；一年来国际形势的变化，也促使越来越多的国家要求改革联合国，使之更为有效地应对当今世界面临的共同挑战。面对不断增高的改革呼声，安南宣布2004年为“联合国改革年”。

　　联合国需要改革是所有成员国的共识，并没有人对此持异议，但在如何改革的问题上却存在很大争议，其中最尖锐、最要害的问题是联合国安理会的改革。安理会改革提了多年，迄今进展不大的主要症结在于，各方对如何扩大安理会席位特别是常任理事国席位问题无法达成一致。分析人士预计，在9月21日开始的联大一般性辩论上，安理会常任理事国扩编问题将成为争论的焦点。事实上，一些自认为有资格担任常任理事国的国家早已展开了外交攻势，一场大规模的外交战已经上演。

　　本报综合报道　去年3月20日，当美军的炸弹在巴格达爆炸的时候，联合国秘书长安南或许是除伊拉克人民以外最感到悲哀的人。这个最大国际组织的“掌门人”突然变得黯然神伤，没有人再注意他说什么，安南似乎一下子被遗忘了。只有在难民开始逃亡的时候，人们才听到他低沉的声音：既然战争已爆发，联合国所能做的事就是对伊拉克人民进行人道主义援助。这位联合国秘书长无奈地给联合国定了位：战争的配角，这是一个多么尴尬的角色！

　　其实，真正尴尬的不是安南，而是安南身后以维护世界和平与安全为己任的联合国。

　　缘起：

　　最大国际组织的尴尬

　　本报综合报道　联合国面临的新挑战是严峻的。首先，“9·11”事件后，霸权思想原本就膨胀的美国加剧了单边主义倾向。它动辄使用武力，甚至武断地“先发制人”，使联合国的集体安全原则受到严重冲击。

　　更有甚者，美英等国要求将“先发制人”理论纳入联合国现存的维护和平与安全的基本原则中，理由是恐怖主义同大规模杀伤性武器结合所带来的威胁使有关国家不能等到威胁降临时才采取行动。不少国家担心，这一理论如果被接受，可能导致非法使用武力的泛滥。20世纪30年代，当时的国际联盟正是由于无力应付德国和日本法西斯的威胁而走向消亡的。联合国如何才能建立有效的机制，一方面合理满足各国正当的安全诉求，另一方面维持通过和平与政治手段解决国际争端的原则，成为联合国改革的难题。

　　部分官员丑闻缠身

　　其次，非传统威胁，特别是恐怖主义已变成政治冲突的重要手段，对地区和全球的安全与稳定影响极大。美国虽然倾其全力反恐，但显然收效甚微。联合国在应对这些非传统威胁方面缺乏有效的机制和经验。

　　第三，发展问题日益重要，但联合国在发展领域的资源和能力严重不足。历史证明，只有解决好发展问题，和平才有稳固的基础，一些非传统威胁才能得到根本解决。各国首脑在本世纪初发表了《千年宣言》，制定了发展领域的目标。然而长期以来，联合国在发展领域投入不够，使它对发展领域的危机无力应对。

　　最后，近年来联合国官员中出现的腐败丑闻也使联合国陷入尴尬境地，其中最严重的要数“石油换食品”计划实施过程中出现的腐败。据称，实施了7年之久的伊拉克“石油换食品”计划因管理混乱、监督乏力，最后成了一笔“糊涂账”，其中存在的财政漏洞高达上百亿美元，更有包括联合国副秘书长、联合国“石油换食品”计划办公室负责人在内的不少联合国官员涉嫌卷入了收受黑金丑闻。一时间，联合国陷入了十分尴尬的境地。迫于压力，安南下令展开调查，并计划就联合国的财务制度进行改革。

　　陷入危机却不可替代

　　不过，尽管出现了前所未有的危机，联合国并没有垮掉。战后伊拉克问题重又回到联合国，联合国在恢复伊拉克主权、国家重建等领域都发挥着重要作用。各国普遍认为，对联合国只能改革，不能抛弃。

　　第59届联合国大会主席让·平近日在纽约联合国总部举行的上任以来首次新闻发布会上表示，联合国在重大国际事务上正在发挥着不可替代的作用。他呼吁各国积极推动联合国改革，进一步扩大联合国在和平与发展问题上的作用。作为新一届联大主席，让·平将把推动联大改革作为工作重点之一，争取恢复和加强联大的权威与地位。

　　“药方”：

　　联合国接受“联合会诊”

　　本报综合报道　面对不断增高的改革呼声，安南宣布2004年为“联合国改革年”，并任命一个“联合国改革问题高级别名人小组”对联合国进行“联合会诊”。名人小组由一些国家的资深外交官组成，将集中讨论联合国对国际和平与安全面临的威胁未能采取集体行动或作出集体反应的根本原因，并将就联合国短期内或立即能够采取的切实可行的措施提出建议。

　　12月提交“会诊”报告

　　安南对联合国改革工作组提出的任务是，负责对全球在和平、安全、经济及社会领域面临的重大威胁与挑战进行研究，并就集体应对方法提出意见与建议。据称，这个工作小组目前正在进行各项工作，预计会在今年12月向秘书长就以下问题作出报告：当前国际和平与安全面临的挑战，集体行动对解决这些挑战的作用，联合国主要机构的作用及它们之间的关系，如何通过机构和运作改革加强联合国的作用。

　　据称，联合国的改革涉及到5个方面：安理会、联合国大会、经济及社会理事会以及财务和秘书处的改革。安南建议对这些主要机构重新进行审视，并进行相应的变革。

　　分析人士认为，对联合国大会的改革主要是指增加联合国大会的权力，使大会通过的决议具有某种约束力。现在，联大每年都通过许多决议，但大多数决议只能起到道义的作用，一些大国常常将联大的决议当作“耳边风”。例如，联大迄今为止通过的谴责以色列的决议难计其数，但以色列从来都不把这些谴责决议当回事。由于美国偏袒以色列，每逢这类决议被拿到安理会表决，美国就会投反对票，致使决议无法通过，联大的决议也就无法对以色列真正起到约束的作用。正因如此，有的国家甚至把联大的决议比作“中看不中用的彩色气球”。

　　安理会改革是核心

　　不过，分析人士认为，安理会的改革才是联合国改革的核心，因为联合国内真正拥有巨大决策权的机构是安理会。目前安理会由15个理事国组成，包括5个有否决权的常任理事国和10个由大会选出、任期两年的非常任理事国，非常任理事国每两年改选5个。从问题领域看，安理会改革涉及到两大问题：一是安理会的扩大问题；二是否决权问题。

　　尽管各国普遍认为应该扩大安理会，但在涉及扩大的具体问题上，例如，如何扩大安理会席位特别是常任理事国席位、扩大多少、谁有资格进入等问题上，各国存在一定分歧。具体看有以下几类立场：第一类方案是同时增加安理会常任理事国和非常任理事国，以充分扩大安理会的代表性。24国、25国、26国方案都属于这一类。第二类方案主张先暂时扩大非常任理事国，保持原有常任理事国不变。这种方案得到了那些非新增安理会国家的支持，有一定的代表性。第三类方案倾向于创立一种不同于现有常任理事国和非常任理事国的类型，其特征是不拥有否决权，须经选举产生、实行轮值等。

　　各候选国要实现梦想并不容易

　　“给常任理事国地位不是授勋”

　　本报综合报道　在德国、日本、印度、巴西等国家中，无论是谁都有一大堆成为安理会常任理事国的理由。如印度是世界上人口仅次于中国的发展中大国，近两年经济增长迅速，积极参加联合国维和行动。在安理会中增加发展中国家数量，应该说很有说服力。而德国自1991年统一之后，一直着手改善自身形象。作为世界经济强国和欧洲大国，德国寻求在国际事务中的“裁决权力”似乎顺理成章。

　　都有各自的竞争对手

　　但是，不管哪个国家，要实现成为常任理事国的梦想并不容易。成为常任理事国，不仅需得到所有191个联合国会员国中的三分之二多数票，而且还需得到现有全部5个常任理事国的赞同票。尽管日、德、印等国对国际事务有过贡献，对联合国缓解经费紧张有过帮助，但正如德国媒体指出：“大多数国家除了会对它们表达感谢外，并不会有更多动作，因为给予常任理事国地位并不像授予功勋那样简单。”

　　四国共同的问题是，各国在各自周边都有竞争对手。日本有韩国，德国有意大利，印度有巴基斯坦，巴西有阿根廷。这些反对国结成所谓“咖啡俱乐部”，力图阻止上述强有力候选国的攻势。

　　对德国而言，它要跨入安理会常任理事国的门槛较为有利至少要克服两大障碍：一是美国的态度。德国在伊拉克问题上顶撞美国后，美国已经表示不支持德国。二是欧洲一些国家的反对。早在科尔时代，意大利、西班牙等国家就明确表示不赞成德国成为安理会常任理事国。这些国家对德国并不服气，认为自己也有担任常任理事国的资格。

　　不久前，意大利总理贝卢斯科尼致函美、中、俄、英四国领导人，声言意大利反对以简单增加常任理事国成员的方式改革联合国安理会，特别是反对增加德国和日本而将意大利排除在外的改革。据透露，未来1个月内，贝卢斯科尼还将为此会见联合国安理会所有其他成员国首脑。舆论称，这是意大利为安理会改革问题而发起外交战的一次“升级”。

　　而日本不能正视自身的侵略历史，使得世界上其他国家对它是否能在今后担负起维护世界稳定与和平产生了忧虑。小泉在执政后接连4次参拜供奉有二战甲级战犯牌位的靖国神社。不仅如此，他还声称，不理会中、韩等国对其参拜靖国神社的指责，今后要继续参拜。小泉这种为战争罪犯张目、漠视侵略战争受害国人民感情的行为，激起了曾遭受日军侵略之害的各国人民的愤怒。

　　另外，近年来，日本通过修宪不断突破和平宪法的限制，使日本自卫队成为真正的军队，并且威胁在所谓“周边有事”时发动反击甚至是先发制人的打击。日本的所作所为无疑与以和平与发展为己任的安理会的理念格格不入。为此，韩国一些官员甚至提出，要在国际社会采取外交手段阻止日本取得常任理事国的席位。

　　安理会不是富国俱乐部

　　美国的日本问题专家查莫·约翰逊表示：“日本争取获得常任理事国席位的努力会遇到很大困难。由于日本是美国的亲密盟友，其他国家会认为这简直就是给美国再加一票。”

　　从发展层面上说，日本属于发达国家，而联合国改革的一个主要目的就是要增强发展中国家在国际事务中的作用。因此，这也成为日本能够当选常任理事国的一大障碍。无论多么财大气粗，联合国安理会是维护世界和平重要机构，并不是“富国俱乐部”。

　　至于印度，1998年进行的核试验是个障碍，由于当时印度没有签署相关的国际公约，现在仍有一些国家对此颇有微词。印巴关系的持续紧张也可能会让人对它能否承担维护世界和平重任的能力产生怀疑。此外，作为其数十年的宿敌巴基斯坦反对印度成为常任理事国。

　　对巴西而言，它是南美洲的区域性大国，在地区事务中发挥着较为重要的作用。现有的5个常任理事国内，还没有南美洲的国家，因而巴西在地域平衡中具有优势。作为发展中国家，与联合国希望加强发展中国家地位的改革目标也相符合。但是，巴西的综合实力和国际影响力并没有得到国际社会的广泛认同。

　　不过，一些国家认为在安理会常任理事国中应该增加一个非洲国家，其热门的候选国包括埃及。作为非洲的区域性大国，埃及在地区事务中特别是中东和平进程问题上发挥着相当重要的作用。在现有的5个常任理事国内，还没有非洲的国家，因而埃及在地域平衡中具有优势。同时，埃及也是发展中国家。但埃及同样存在综合实力和国际影响力不够广泛的问题。

　　外交攻势：

　　德日印巴的“常任梦”

　　本报综合报道　为寻求支持，一些自认为最有资格担任安理会常任理事国的国家纷纷开始了外交活动，其中劲头最足的要数日本了。

　　小泉出访寻支持

　　日本首相小泉纯一郎于13日晚乘坐政府专机前往巴西、墨西哥和美国，进行他就任首相以来时间最长的外交之旅。小泉此次出访的重头戏是于21日出席联合国大会并发表演讲，以此表明日本希望成为联合国安理会常任理事国的决心。

　　据称，与美国进行战略协调也是小泉此次出访的重要目标。有报道称，美国总统助理哈德利近日在与日本副外相逢泽一郎的会谈时表示，美国政府支持日本加入联合国安理会常任理事国。

　　要用金钱铺路

　　由于日本极力希望成为安理会常任理事国，日本也加大了在美国的宣传活动，在美国留学的一些日本留学生和日本侨民都表示，要在小泉访问联合国并且在本届联大上发言的时候，到纽约去给小泉助威。

　　此前，日本外相川口顺子出访了中亚，并声称四个中亚国家已经同意支持日本竞逐联合国安理会常任理事国。日本此番外交公关的武器是金钱，希望用金钱铺就通向安理会常任理事国席位的大道。首先，日本认为其联合国会费缴得多。它根据自己为联合国作出的财政上的贡献，认为自己有资格成为安理会常任理事国。日本国内甚至有人威胁如果还不能成为安理会常任理事国，日本应该冻结支付会费。其次，日本是联合国第二大捐助国，它在联合国很多基金会中的出资额都很大。另外，日本还希望通过经济手段争取一些发展中国家的支持。

　　德国印度不甘落后

　　当然，欧洲强国德国和亚洲大国印度的外交攻势也很明显。6月以来，德国总理施罗德出访频繁：参加了法国诺曼底登陆60周年纪念活动，在莫斯科与俄罗斯总统普京讨论加强经济合作，在华沙起义60周年纪念仪式上为纳粹德国的战争罪行向波兰人民道歉。而德国副总理兼外长菲舍尔今年以来更是马不停蹄地访问了安曼、阿联酋、印度、中国、巴基斯坦、斯里兰卡和孟加拉等国，以寻求更多国家的支持。德国媒体称，德国政府准备于今年年底在联合国发起争当安理会常任理事国的活动，政府官员甚至已经“暗暗下了决心”，准备通过联合国大会“强行表决的方式”，来争取安理会常任理事国的席位。施罗德明确表示：“德国视自己为安理会理事国的候选国。”

　　面对这场竞争，印度显然不甘落后。8月13日，印度和日本在新德里达成协议，互相支持对方成为新的安理会常任理事国，此前，印度还和德国达成了相似的协议。联合国安理会的三个常任理事国俄罗斯、法国和英国都表示支持印度加入安理会。

　　相互支持

　　此外，日本、德国、印度、巴西以联合国总部纽约为中心，召开碰头会，频繁交换信息。它们打算在常任理事国扩编问题上相互支持。

　　据称，这些国家的领导人将于9月21日在纽约举行会晤，联合起来向安理会施加压力，从而使四国成为常任理事国的目标更容易达到。而此前到访巴西的日本首相小泉纯一郎和巴西总统卢拉还签署了一项联合声明，表示要在竞争联合国安理会常任理事国席位问题上支持对方。

　　焦点：

　　是否给予否决权

　　本报综合报道　不过，是否给予“新常任理事国”否决权是个关键。现在只有美国、英国、法国、俄罗斯、中国5个常任理事国拥有否决权。联合国外交人士称：“这5国既是第二次世界大战的战胜国也是核国家，决不会放弃在联合国的既有权利、把这一权力拱手让给‘新加入国’。”

　　不久前，“联合国改革问题高级别名人小组”成员、前澳大利亚外交部长埃文斯透露了该小组关于安理会改革的若干设想，这些设想仅是一系列选择方案中的一个，即把目前15个理事国扩大，增设任期为5年而且可以连任的若干准常任理事国，准常任理事国通过会员国的选举产生，与常任理事国具有相同的发言权，但不具有常任理事国特权———否决权，在准常任理事国结束3届任期的15年后再讨论组成安理会一事。

　　酝酿提出议案

　　这一方案在联合国掀起轩然大波，引起各方强烈反应。德国、日本、巴西、印度等国家认为，此方案使它们沦为二等国家，是一种倒退。

　　据称，一些国家正酝酿在联合国大会提出一个议案，目前正在摸底，试探是否能够获得所需要的2／3国家的支持。许多国家认为这是一个最好的时机，如果在联合国成立60周年前不能如愿，那么成为安理会常任理事国的目标将遥遥无期。但任何一个国家要想成为常任理事国，不仅需得到所有191个联合国会员国中的三分之二多数票，而且还需得到现有全部5个常任理事国的赞同票。

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　　联合国

　　1945年4月25日，来自50个国家的代表在美国旧金山召开了联合国国际组织会议。6月26日，50个国家的代表签署了《联合国宪章》。同年10月24日，中、法、苏、英、美和其他多数签字国递交了批准书后，宪章开始生效，联合国正式成立。目前，联合国有会员国191个。

　　根据联合国宪章的规定，联合国的宗旨是维护国际和平与安全；发展国际间以尊重各国人民平等权利及自决原则为基础的友好关系；进行国际合作，以解决国际间经济、社会、文化和人道主义性质的问题，并且促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重；作为协调各国行动的中心，以达到上述共同目的。

　　联合国设有六个主要机构：大会、安全理事会、经济社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。此外还设有许多专门的委员会和同这些委员会有关的机构。

　　联合国安理会

　　安理会也就是联合国安全理事会，目前有美国、英国、法国、俄罗斯和中国5个常任理事国和10个非常任理事国。5个安理会常任理事国拥有否决权。非常任理事国经选举每两年更换5个。根据地域分配原则，每次新选出的5个成员国中应包括来自亚洲和非洲的3个国家、一个东欧国家和一个拉美或加勒比地区国家。

　　现任10个非常任理事国为：安哥拉、德国、西班牙、智利、巴基斯坦、阿尔及利亚、贝宁、巴西、菲律宾和罗马尼亚。否决记录

　　前苏联／俄罗斯：120次（其中前苏联解体后仅两次）；

　　美国：76次，其中阻止批评以色列的35项决议草案；

　　英国：32次；法国：18次；中国：5次（来源：广州日报）